Quale partecipazione per i minor

Numerose pratiche, studi e ricerche hanno fatto emergere come la partecipazione dei bambini sia un tema particolarmente presente nel dibattito contemporaneo. Allo stesso tempo, mettono in luce come, soprattutto in Italia, vi sia una distanza notevole tra l'enunciazione del diritto e la sua realizzazione, ovvero la sua effettività. Belotti, anzi, parla di come vi sia stata nel tempo una progressiva riduzione degli spazi di gestione e di autonomia dei bambini negli aspetti dell’esperienza quotidiana, a fronte dell'affermarsi dell’idea che i bambini siano cittadini e soggetti di diritto, tra cui quello alla partecipazione420.

La partecipazione dei bambini e degli adolescenti, ha infatti avuto uno slancio importante a partire dalla Convenzione del 1989, che all'art. 12 sottolinea il diritto all'ascolto e alla partecipazione, intesa come possibilità di essere parte e avere parte nei processi decisionali che riguardano i minori. La Convenzione non specifica il contenuto del termine partecipazione ma il richiamo, per Ruggero, è all'attività, da parte degli adulti, di cogliere l'influenza dei punti di vista dei minori sui processi decisionali, attraverso processi continui e strutturati di dialogo intergenerazionale.421

La partecipazione dei bambini in alcuni Paesi è stata adottata come modus 419Palomba F., Piazza M., op. Cit.

420Belotti V., (a cura di), Costruire senso, negoziare spazi. Ragazze e ragazzi nella vita quotidiana, Centro Nazionale di documentazione e analisi per l'infanzia e l'adolescenza, Istituto degli Innocenti, Firenze, 2000.

421Ruggiero R., Partecipazione non solo protezione. Sintesi critica del General comment no 12 sulla

operandi all'interno della maggior parte dei contesti quotidiani di vita, anche sulla scia dei diversi istituti sovranazionali che hanno promulgato numerosi documenti in materia, anche con il contributo diretto dei minori: ne sono un esempio il Libro bianco della Commissione europea. “Un nuovo impulso per la gioventù in Europa” del 2001; il commento sul diritto alla partecipazione adottato dal Comitato dell’Onu sui diritti dell’infanzia del 2009, le linee guida sulla giustizia minorile, il cui lavoro di preparazione aveva coinvolto i giovani entrati nel circuito penale in tutta Europa, il Childer's Forum che ha preceduto nel 2002 i lavori della sessione speciale delle Nazioni Unite, l'incontro di New York del 2007 sulla valutazione dell'attuazione del documento “Un mondo a misura del bambino”.

L'esempio più emblematico, però, a livello internazionale, è forse quello dei movimenti dei bambini e degli adolescenti lavoratori organizzati che agiscono come attori collettivi, partecipando al dibattito politico e ai processi decisionali in America Latina, Africa e Asia.

In Italia i progetti di partecipazione dei minori prendono avvio a partire dagli anni '90. Si possono citare il progetto curato dall'Unicef “Sindaci difensori ideali dell'infanzia,” che ha avuto il merito di avviare una riflessione sul tema (1990), il progetto del Ministero dell'ambiente “Città sostenibili delle bambine e dei bambini”, per un nuovo governo delle città e uno sviluppo urbano a misura di bambino, e i numerosi progetti locali che hanno istituito i consigli dei bambini e dei ragazzi (1996).

La più importante esperienza, sotto il profilo qualitativo e quantitativo può essere rintracciata nell'implementazione della Legge 285/1997 “Disposizioni per la promozione di diritti e di opportunità per l'infanzia e l'adolescenza” che è stato il primo intervento legislativo che ha riconosciuto i diritti dei bambini e la loro partecipazione alla vita comunitaria, individuando specifiche forme di intervento. L'innovazione si rinveniva su più fronti: quello della programmazione, dove il territorio assumeva carattere di società, di attivismo civico, di intreccio tra pubblico e privato, quello del monitoraggio e valutazione attraverso un Centro di

documentazione nazionale, quello degli obiettivi tesi a promuovere la partecipazione dei minori, tra cui la progettazione partecipata e l'avvio dei consigli comunali dei bambini e dei ragazzi, già sperimentati in alcune realtà nell'ambito del progetto “La città dei bambini” che aveva come focus principale proprio il bambino come parametro per uno sviluppo sostenibile della città come luogo di condivisione. La partecipazione alla progettazione dei minori avrebbe portato alla maggiore vivibilità e sostenibilità delle città a misura di bambino.422

Una ricerca condotta sulla Legge 285/1997 ha messo in evidenza le modalità con le quali si sono tradotte le politiche in azioni. Si sono infatti registrate esperienze di partecipazione ludico-espressiva, partecipazione decisionale, partecipazione progettuale, con una preminenza quantitativa e qualitativa degli ambiti legati all'espressività e alla partecipazione progettuale423 in un quadro concettuale in cui ha

predominato la protezione e l'educazione, piuttosto che la promozione della partecipazione e l'autonomia.

Sostiene Baraldi “l'idea di promozione non implica un lasciar fare, bensì un'offerta di opportunità: la promozione si differenzia sia dalla protezione, sia dall'educazione in quanto tale offerta lascia completa autonomia di scelta al sistema a cui è rivolta. Come tutte le autonomie, anche questa non è solipsismo o libertà, nel senso di arbitrarietà, bensì responsabilità nel quadro dei processi sociali, cioè della comunicazione”424. Questo concetto, la differenza tra protezione e autonomia, può ben

riassumere quanto indicato dalla principale letteratura consultata in materia. E' questo cambiamento culturale che stenta a pervadere i contesti di vita naturali dei minori, così come le azioni delle istituzioni, ma anche dei professionisti, che si impegnano per promuoverla. Sono retaggi difficilmente modificabili nel breve tempo. Richiedono passaggi, spostamenti, collocazioni che possono oggettivarsi anche a seguito di pratiche che siano riflessive e che garantiscano la circolarità tra la pratica e la teoria. 422Tonucci F., La città dei bambini, Laterza, Bari, 1996.

423Baraldi C., Maggioni G., Mittica M.P., (a cura di), Pratiche di partecipazione. Teorie e metodi di

intervento con bambini e adolescenti, Donzelli, Roma, 2003.

424Cit. Baraldi C., Cambiamento e conservazione, in (a cura di) Baraldi C., Maggioni G., Mittica M. P.,

“Pratiche di partecipazione. Teorie e metodi di intervento con bambini e adolescenti”, Donzelli, Roma,

La ricerca svolge un ruolo centrale su questo versante. In particolare le ricerche sull'applicazione della L.285/1997, hanno messo in rilievo alcuni aspetti fondamentali425:

 i bambini e gli adolescenti si mostrano consapevoli, aderiscono ai progetti, hanno però identificato il loro coinvolgimento come unidirezionale e scarsamente partecipato, soprattutto per quanto riguarda la promozione della partecipazione decisionale, sia perché il potere organizzativo e la conseguente possibilità di condizionare l'azione rimane in mano ai tecnici, sia perché i prodotti della partecipazione sociale non vengono sufficientemente presi nella dovuta considerazione dai decisori;

 i bambini evidenziano come, comunque, l'attivazione di una promozione sociale, nonostante i limiti già evidenziati, riscuota il loro apprezzamento e produca soddisfazione per aver contribuito alla comunicazione con gli adulti su un piano innovativo che sia capace di far emergere la loro autonomia personale la loro competenza, la loro responsabilità.

I rapporti sulla condizione dell'infanzia e dell'adolescenza, le raccolte dei lavori del Centro di documentazione nazionale per l'infanzia e l'adolescenza, le relazione del Garante per l'infanzia e l'adolescenza, nonché diversi saggi specifici sul tema, contengono studi e ricerche che hanno messo in luce quale partecipazione sia oggi assicurata ai giovani e ai bambini in Italia e quali nodi restino da sciogliere nel rapporto tra principi, norme, cultura, quotidianità426.

425Ivi, pagg. 317-336.

426Le principali fonti consultate sono state: Le voci delle bambine e dei bambini nella vita quotidiana, Minori e Giustizia, 3/2013; I rapporti di aggiornamento sul monitoraggio della Convenzione sui diritti

dell'infanzia e dell'adolescenza in Italia, a cura del Gruppo di lavoro per la convenzione sui Diritti

dell'Infanzia e dell'Adolescenza; Baraldi C., Maggioni G., Mittica M.P., (a cura di) Pratiche di

partecipazione. Teorie e metodi di intervento con bambini e adolescenti, op. cit.; Bertozzi R., Partecipazione e cittadinanza nelle politiche socio-educative, op. cit.; Relazione sulla condizione dell'Infanzia e dell'Adolescenza in Italia, 2008/2009, a cura dell'Osservatorio Nazionale per l'infanzia e

l'adolescenza, Istituto degli Innocenti, Firenze, 2009; Relazione al Parlamento del Garante per

l'Infanzia e l'Adolescenza 2012; Relazioni del 2012 e 2014 Garante per l''Infanzia e l'adolescenza; Cittadini in crescita n° 2/2010, Cittadini in crescita n° 2/3 2011, Belotti V. (a cura di) Costruire senso, negoziare spazi, op. cit. Baraldi C., Maggioni G., Pappalardo F., I diritti di cittadinanza tra partecipazione e controllo, Edizioni Goliardiche, Urbino, 2003; Save the Children Gruppo CRC, 7° Rapporto sul monitoraggio della Convenzione sui diritti dell'Infanzia e dell'adolescenza in Italia,

Uno di questi è sicuramente il continuo rimbalzo tra l'ottica promozionale e l'ottica protettiva come se si fosse di fronte ad una insormontabile dicotomia tra esigenze di tutela da una parte e garanzia di partecipazione dall'altra. Maggioni afferma che l'impulso dato dalla Convenzione, al di là delle contraddizioni rinvenibili nelle “3 P” a cui l'articolo tende ovvero protection, provision, participation, è orientato a definire “una nuova cultura giuridica dell'infanzia, di grandi ambizioni, la cui misura sta proprio nella capacità di comprendere il rapporto adulto/minore fino ad arrivare a gestirlo in modo da offrire vantaggi ad ambedue le parti, seppure in equilibrio instabile, oscillante tra i poli della partecipazione della protezione”.427

La ricomposizione dei due ambiti è in primo luogo un esercizio culturale, ormai necessario, che dovrebbe investire il “mondo adulto”in generale (ma ancor più le Istituzioni), abituati, invece, ad esercitare processi di “induzione”428 ritenendo di

sapere ciò che è meglio per i minori, a prescindere dai loro pensieri e dalle loro opinioni.

D'altra parte, l'ascolto e la partecipazione dei bambini sono diritti il cui effettivo esercizio misura il grado di democrazia di un Paese e non a caso le considerazioni del 20/09/2011, del Comitato ONU sui diritti del fanciullo, relativamente al Rapporto presentato dall'Italia sullo stato attuativo della Convenzione, pur accogliendo positivamente l'adozione di alcune norme specifiche da parte dell'Italia, esprimono preoccupazione per l'assenza di misure atte a garantire il diritto dei minori ad essere sentiti in tutti i procedimenti civili, penali ed amministrativi e per la mancanza di una consultazione sistematica dei minori durante la formazione delle leggi e delle decisioni che li riguardano a livello nazionale, regionale e locale429. E ancora, il 6° Rapporto sullo stato di attuazione delle

Convenzioni Europee sui diritti dell'infanzia e dell'adolescenza in Italia anno 2012/2013, a cura del CRC, evidenzia come ci sia molta strada ancora da fare 2013/2014www.gruppocrc.net, 2014; Rivista Minori e Giustizia n° 3/2013.

427Cit. Maggioni G., op. cit., pag. 29. 428 Sul tema Neve E., op. cit., pagg. 51-53.

429Mari A., Le osservazioni conclusive del Comitato ONU sui diritti del fanciullo in merito alla

situazione italiana, in “Cittadini in crescita”, Istituto degli Innocenti Firenze, 2011 n° 2/3 pagg. 25-

nell'ambito sia della partecipazione sociale sia dell'ascolto430.

Nel rapporto sull'infanzia e sull'adolescenza in Italia 2008-2009, predisposto secondo l'art.2, c. 5, della L. 451/1997, dall'Osservatorio nazionale per l'infanzia e l'adolescenza, si individuano alcune linee di tendenza rispetto alla cultura dell'infanzia e dell'adolescenza. Il tema del diritto dei bambini alla partecipazione sociale e nella vita quotidiana è il primo che viene sviluppato, proprio ad indicare una base culturale necessaria all'interno della quale poi collocare i diversi ambiti di intervento.

Lo scopo dichiarato del rapporto non è tanto quello di individuare le problematiche più ricorrenti, quanto piuttosto far emergere l'atteggiamento complessivo che sta gradualmente assumendo la cultura dell'infanzia e più in particolare il ruolo attribuito alla persona di minore età. Anche se vi siano versioni più recenti del rapporto sulla condizione dell'infanzia e adolescenza, gli orientamenti di quello relativo agli anni 2008/2009 sono ancora attuali e consentono di pervenire ad una riflessione complessiva, mettendo in evidenza anche gli aspetti paradossali riferiti alla partecipazione dei minori.

E' proprio sotto questo profilo che il rapporto individua due linee di tendenza431.

Occhiogrosso intravede due differenti visioni del bambino: una più tradizionale che intende il minorenne come soggetto bisognoso di protezione, e l'altra, che è andata via via affermandosi, che li vede protagonisti e soggetti di diritti in ogni ambito, da quello familiare a quello sociale. Da ciò derivano appunto due orientamenti: una nuova prospettiva aperta alla loro partecipazione attiva che si affianca a quella più tradizionale centrata sulla protezione, ovvero sui principi di discriminazione positiva, di perseguimento del migliore e superiore interesse del minore, che regolano il sistema delle tutele e delle garanzie di diritti e il sistema istituzionale deputato a garantirli.

In tema di partecipazione, si è quindi evidenziata la necessità di bilanciamento tra diritto degli adolescenti alla partecipazione e diritto alla protezione.

L'ambiguità che sta alla base del falso problema che vedrebbe la 430Gruppo di lavoro per la Convenzione sui diritti dell'Infanzia e dell'Adolescenza, I diritti

dell'infanzia dell'adolescenza, www.savethechildren.it.

431Occhiogrosso F., Una riflessione introduttiva: il bambino e il suo ascolto tra protagonismo e

protezione, in (a cura di) Osservatorio Nazionale per l'infanzia e l'adolescenza,“Relazione sulla

condizione dell'Infanzia e dell'Adolescenza in Italia2008/2009”, Istituto degli Innocenti, Firenze, 2009, pagg 7-24.

partecipazione in antitesi rispetto alla protezione può forse essere archiviata se il principio di non discriminazione non venisse più inteso come spazio nel quale attribuire al minore destinatario dell'intervento un ruolo meramente passivo, posto che anche nel caso di interventi posti a sua tutela bisogna tener conto delle peculiarità del minore e commisurare l'azione alla sua persona, come impone il codice civile nell'educazione dei genitori che devono rispettare le capacità, inclinazione naturale e aspirazioni dei figli.

Questa prospettiva in ambito privatistico non può essere ignorata negli interventi sociali che, sostiene Occhiogrosso, vanno realizzati tenendo conto della capacità, delle aspirazioni e dell'inclinazione dei minori.432 Da ciò discende che

l'applicazione del principio di non discriminazione, riguarda sia i temi che toccano alcune specifiche condizioni dell'infanzia (la povertà, i minori nella società interculturale, ecc.), sia i temi più generali legati alla rimozione degli “ostacoli alla libera espressione delle bambine, dei bambini e degli adolescenti per realizzare il pieno sviluppo delle loro potenzialità”433.

Il passaggio successivo è che il cambiamento di prospettiva necessita dell'individuazione degli spazi e dei modi attraverso i quali la protezione garantita al minore si possa trasformare in un suo vero e proprio protagonismo, come avviene in alcuni ambiti del procedimento giudiziario minorile di natura civile ma soprattutto penale.

All'interno dell'ambito giudiziario, ma non solo in quello, è l'ascolto che funge da punto di congiunzione tra l'istanza di protagonismo e quella di protezione del minore.

Il tema del diritto all'ascolto richiama, in quanto strettamente connesso, quello della partecipazione attiva dei bambini e degli adolescenti come momento centrale per un più ampio sviluppo della personalità del minore e come elemento costitutivo del sistema democratico in ambito familiare, scolastico, sociale, politico, amministrativo e giuridico. Affinché siano garantiti e rispettati devono essere anzitutto conosciuti dagli stessi bambini e adolescenti attraverso un'educazione ai diritti umani.

432Ivi.

Nonostante la Convenzione ONU del 1989, la Carta europea sulla partecipazione dei giovani alla vita locale e regionale adottata il 21 maggio 2003 dal Congresso dei poteri locali e regionali d'Europa, che vedono la partecipazione dei giovani quale elemento costitutivo della democrazia, il rapporto sottolinea come il tema sia poco approfondito nella generalità della vita dei giovani, con alcune eccezioni legate a singole progettualità e per lo più in ambito scolastico. Lo spazio partecipativo è ancora minimo così come è ancora lontana l'affermazione del minore come protagonista.

Il confronto tra diritto convenzionale e diritto interno, e l'analisi svolta nel Rapporto sull'Infanzia e sull'Adolescenza su questo punto, consentono di rilevare che il nostro Paese è in forte ritardo.

Stessa preoccupazione esprimono le relazioni del Garante per l'Infanzia e l'adolescenza, da cui emergono tre aspetti: da un lato la propensione dei giovani e di adolescenti a partecipare, sconfessando il mito dell'apatia e dell'esclusivo interesse materialistico, dall'altro la difficoltà affinché si creino le condizioni per poter rinsaldare la fiducia tra i giovani e le Istituzioni che come emerge dalle ricerche si affievolisce all'aumentare della crescita del bambino e dell'adolescente, in ultimo il ruolo che le istituzioni, il Garante in primis, possono avere nell'incentivare iniziative, progetti e attività che costituiscano le basi per un effettivo esercizio di cittadinanza attiva.

Altro nodo critico messo in rilievo dalle ricerche riguarda l'estemporaneità dei progetti partecipativi, spesso legati a specifiche forme di finanziamento e non a percorsi strutturati e permanenti, non ancora sedimentati nella dimensione relazionale adulto/minore e in quella organizzazione sociale/minori. I finanziamenti previsti per la Legge 285/97 sono stati inglobati nei fondi per il finanziamento della Legge 328/2000, senza alcuna riserva specifica.

In ultimo altre ricerche hanno messo in luce alcune criticità rinvenibili nella distanza che si è venuta a creare tra obiettivi politici e realizzazione progettuale emersa dagli stessi minori che hanno criticato la tendenza degli adulti ad imporre le proprie scelte, senza riservare il loro pieno coinvolgimento nelle fasi progettuali e di

realizzazione delle decisioni.434

Il senso di frustrazione che accompagna i minori quando coinvolti in attività di progettazione risuona ancora di più quando l'esclusione dalla partecipazione riguardi il proprio progetto di vita.435Non a caso molti cambiamenti sostenuti dai movimenti degli

utenti, soprattutto in Gran Bretagna, tendevano a incidere su questo ambito, per iniziativa delle persone adulte, che avevano vissuto il rapporto con i servizi e l'Autorità Giudiziaria da minorenni. Ci riferiamo per esempio alla realtà inglese, in cui la spinta dei movimenti aveva portato dapprima alla possibilità per i minori di esporre reclami al servizio, fino ad arrivare all'istituzione degli uffici di advocacy.

Anche in Italia si può citare l'esperienza dell'associazione “Agevolando”, nata da neo-maggiorenni ormai fuori dai contesti istituzionali di protezione, al fine di dare voce ai bisogni dei minori e dei giovani adulti care leavers e individuare forme, modi e risorse contribuendo al processo di programmazione e alle proposte di legge in materia ecc.

Se nel contesto europeo, anche grazie alla spinta dei numerosi finanziamenti inclusi nei programmi comunitari, la partecipazione, in particolare in alcuni campi, ha ormai carattere sistemico ed è inserita a pieno titolo soprattutto in ambito scolastico/formativo, ma anche sotto il profilo della valutazione dei servizi e degli interventi (si può ricordare per esempio il programma quality4children che ha l'obiettivo di valutare qualitativamente l'offerta residenziale in favore dei minori prevedendo la loro diretta partecipazione, come indicatore di qualità), in Italia si è registrata una battuta di arresto che solo in questi ultimi tempi sembra ripartire.

Si citano l'esperienza del bilancio partecipativo del Comune di Milano che vede coinvolti anche i giovani, o la nascita di Gioconda “Raccogliere raccomandazioni per politici e amministratori su come migliorare l'ambiente in cui viviamo”, o le consultazioni regionali e nazionali attivate dal Pidida436.

434Baraldi C., Bambini e società, Carocci, Roma, 2008.

435 Bucarelli P., Filistrucchi P., Bessi B., Prevete S., Mongiò O., Braccini M., “Cosa ne penso

io...L'opinione di bambini e bambine sulle esperienze di ascolto con i servizi di tutela e le istituzioni giudiziarie”, in “Le voci dei bambini e delle bambine nella vita quotidiana”, Minori e Giustizia, Franco

Angeli, Milano, 2013, n°3.

Il Rapporto sull'infanzia e adolescenza individua nella solidarietà tra le generazioni lo strumento per superare questa situazione, prevedendosi un patto in cui la generazione dei ragazzi e dei giovani si pone come protagonista nella ricerca e nella realizzazione di nuove sintonie e sinergie con quella degli adulti.

Afferma il Garante Nazionale per l'Infanzia e l'Adolescenza “... noi adulti che piuttosto dovremmo scusarci per l’humus culturale-politico nel quale vi stiamo facendo crescere, per non essere sempre un esempio positivo da seguire. Recentemente abbiamo realizzato un sondaggio che ha interessato mille ragazzi e ragazze tra i 14 e i 17 anni per capire il vostro rapporto con le Istituzioni, analizzare il grado di vicinanza e fiducia nello Stato, verificare le vostre aspettative. Dal sondaggio emerge che la passione per la politica c’è e si sviluppa proprio durante l’adolescenza. Più del 50% degli adolescenti, infatti, si tiene al corrente sulla politica. La fiducia nello Stato però diminuisce con l’aumentare dell’età. Se al primo posto domina la fiducia nei propri insegnanti, seguiti dalle Forze dell’Ordine, all’ultimo posto ci sono il Parlamento e i Partiti. Ma l’importanza dello Stato viene riconosciuta nel momento in cui lo Stato fa lo Stato. Dà l’esempio. Fa scelte politiche per livellare le differenze e, infatti, il senso di inclusione/esclusione condiziona molto la vostra fiducia nelle Istituzioni. Il quadro che questo sondaggio ci restituisce è, diversamente dal comune