1. Come noto, con decretazioni d’urgenza succedutesi in modo non sem- pre limpido, il legislatore ha introdotto una serie di misure sempre più ampie, sia in termini di estensione della platea di soggetti interessati, sia in termini di risorse materialmente impiegate.
Con gli artt. 54 e 56 del D.L. 18/2020 sono state introdotte, nell’im- mediato, le moratorie sui mutui (e altre particolari forme di debiti “bancari”) contratti da famiglie e imprese. In particolare, per le prime è stato potenziato il Fondo di solidarietà “Gasparrini” per la sospensione di mutui c.d. “prima casa”, mentre per le seconde è stata introdotta un’apposita moratoria, inizial- mente destinata ad esaurirsi entro il mese di settembre 202 , poi prorogata fino al 31 gennaio 2021 dall’art. 65, comma 2, D.L. 104/2020.
Siffatte misure “di liquidità”, nella loro prima fase applicativa, hanno provocato forti incertezze interpretative – di cui spesso sono state incolpate le banche, cui il Presidente del Consiglio ha rivolto il colorito invito a una mag- giore “solidarietà” – sia per l’oggettiva diversità dei soggetti potenzialmente interessati, sia per la spesso infelice formulazione di norme elaborate in fretta in momenti di grande tensione sociale.
Superata la fase più calda, deve notarsi che la moratoria a favore delle piccole imprese di cui all’art. 56, a differenza delle misure di potenziamento del c.d. Fondo “Gasparrini”, si è dimostrata abbastanza efficace.
Meriterebbe di essere presa a modello per eventuali interventi futuri.
2. Il Fondo di solidarietà per i mutui per l’acquisto della prima casa (ora- mai noto come “Fondo Gasparrini”) è stato oggetto di vari interventi da parte del D.L. 9/2020, del D.L. 18/2020 e del D.L. 23/2020.
Il Fondo, istituito dalla L. 244/2007 e caratterizzato da una forte impron- ta solidaristica, offre il beneficio della sospensione del mutuo c.d. “prima casa” a persone che si trovino in condizioni di temporanea e obiettiva difficoltà.
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La disciplina ordinaria riserva l’accesso al Fondo a mutui: (i) di importo non superiore a 250 mila euro; e (ii) stipulati da persone il cui ISEE ammonti 30 mila euro massimi. Sotto il profilo soggettivo, possono accedere alla so- spensione coloro che abbiano subito eventi negativi e imprevisti, espressamen- te elencati dalla L. 244/2007 e dal D.M. 132/2010, capaci di creare al debitore situazioni di obiettiva (e temporanea) difficoltà ad onorare i rimborsi del mutuo.
Con la nuova lett. c-bis) dell’art. 2, comma 479 della L. 244/2007 è stato aggiunto un nuovo evento di ammissione: viene ampliato l’accesso al Fondo a coloro che abbiano subito la sospensione o la significativa riduzione dell’orario di lavoro per almeno 30 giorni, anche quando il richiedente sia in attesa dei provvedimenti di sostegno al reddito.
L’art. 54 del D.L. 18/2020 ha temporaneamente allargato (per nove me- si dal 17 marzo 2020) la platea dei soggetti che possono richiedere l’accesso al Fondo e ha riformulato il comma 478 dell’art. 2, L. 244/2007, riducendo – stabilmente – la quantità di interessi di cui si fa carico il Fondo durante la sospensione.
Nel periodo della pandemia vengono eccezionalmente ammessi ai bene- fici sospensivi del Fondo i lavoratori autonomi e i liberi professionisti, cui si chiede, quale condizione, di aver subito una significativa contrazione del fattu- rato rispetto all’ultimo trimestre dell’anno 2019. La riduzione di fatturato deve essere avvenuta in conseguenza della chiusura o delle restrizioni imposte dalle
disposizioni adottate dall’autorità competente per l’emergenza coronavirus. È da notare come la prova di tali fatti possa essere fornita mediante una semplice autocertificazione.
Inoltre, l’art. 12 del D.L. 23/2020 ha ulteriormente allargato (sempre per nove mesi, ma a partire dall’8 aprile 2020) l’ammissione ai benefici sospensivi del Fondo anche a mutui in ammortamento da meno di un anno e, in sede di conversione del decreto, anche agli imprenditori individuali, ai piccoli impren- ditori e ai titolari di quote di mutuo contratto collettivamente da cooperative edilizie.
Sotto il profilo oggettivo, nel periodo di vigenza dell’art. 54 e in deroga alla disciplina ordinaria del Fondo, il reddito dell’istante non costituisce con- dizione di accesso e l’importo massimo dei mutui ammissibili viene aumentato a 400.000 euro.
Più complesso appare il rapporto tra disciplina derogatoria e disciplina ordinaria del Fondo: infatti, sono eccezionalmente ammissibili i mutui già pre- cedentemente ammessi ai benefici sospensivi a condizione che abbiano ripreso il regolare ammortamento da almeno tre mesi.
La norma non chiarisce se i tre mesi di ripresa dell’ammortamento siano condizione di accesso ai benefici sospensivi in sé ovvero consentano l’acces-
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so alla disciplina derogatoria e temporanea del Fondo. La seconda soluzione sembra debba essere privilegiata, poiché più aderente alle finalità emergenziali dell’intervento.
3. Ulteriore problema dovuto all’introduzione dell’art. 54 è dato dalle modalità di calcolo degli interessi dovuti nel periodo di sospensione del mutuo. La precedente formulazione dell’art. 2, comma 478, della L. 244/2007 impone- va al Fondo “Gasparrini” di farsi carico dell’intera quota di interessi maturati durante la sospensione, pur se al netto delle eventuali maggiorazioni pattuite tra le parti e, comunque, “ridotta” in base a specifici parametri di normalizza-
zione. Con la riforma del comma 478, da un lato, il legislatore ha semplificato il calcolo degli interessi corrisposti dal Fondo, considerando il solo tasso d’in- teresse contrattuale e, dall’altro lato, ha ridotto del 50% gli interessi corrisposti dal Fondo.
In ogni caso, la legge nulla prevede quanto alla sorte di quella parte di interessi “contrattuali” non coperta dal Fondo. Può aiutare l’art. 2, comma 476, della L. 244/2007: la norma impone che, all’atto della richiesta di sospensio- ne (e dell’ammissione), la durata del contratto sia prorogata per il periodo di sospensione concretamente concesso. Le rate che ricadono nel periodo di so- spensione sono ricollocate all’ultima parte del piano di ammortamento. Al ter- mine del periodo di ammissione, prosegue la norma, il pagamento delle rate
riprende secondo gli importi e con la periodicità originariamente previsti dal contratto, salvo successiva negoziazione tra le parti.
Ciò porterebbe a concludere che l’ammissione al Fondo sia del tutto gra- tuita per il mutuatario, che viene liberato dagli interessi maturati nel periodo di sospensione. La riforma del comma 478 non sembra alterare tali logiche. Dunque, durante il periodo di sospensione, il Fondo rimane il soggetto istitu- zionalmente gravato degli interessi di sospensione nella misura determinata dalla legge e il mutuatario dovrà corrispondere la sola quota di interessi che, per la sospensione, ha seguito le rate nel piano di ammortamento.
4. Con l’art. 56 del D.L. 18/2020, il legislatore ha introdotto specifiche misure “di liquidità” per sostenere le attività imprenditoriali in seguito alla pandemia. Siffatte misure sospendono temporaneamente l’obbligo di paga- mento dei mutui e degli altri debiti contratti da piccole imprese con banche e altri intermediari finanziari. La norma possiede alcuni tratti strutturali analoghi a quelli dell’art. 54.
Per beneficiare della sospensione, le imprese: (i) devono inviare un’ap- posita comunicazione all’intermediario; e (ii) non devono avere esposizioni classificate come deteriorate alla data del 17 marzo 2020. Anche per l’accesso
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ai benefici sospensivi dell’art. 56 l’impresa, nella comunicazione con cui ri- chiede la sospensione, deve solo autocertificare di aver subito una temporanea carenza di liquidità in conseguenza della pandemia.
Le misure “di liquidità” consistono nella sospensione del pagamento di debiti di imprese derivanti da: (i) aperture di credito a revoca e prestiti accor- dati a fronte di anticipi su crediti esistenti al 29 febbraio 2020 o al 17 marzo 2020; (ii) prestiti non rateali con scadenza contrattuale prima del 31 gennaio 2021; e (iii) mutui, leasing e altri finanziamenti a rimborso rateale con rate in scadenza prima del 31 gennaio 2021. La sospensione ha l’effetto di prorogare le scadenze dei rapporti elencati sub (i) e sub (ii) al 31 gennaio 2021 e, nel caso dei rapporti sub (iii), di prolungare il piano di ammortamento per il periodo compreso tra la comunicazione e il 31 gennaio 2021. Con riguardo ai rapporti
sub (iii), l’impresa ha l’ulteriore facoltà di chiedere la sospensione del rimbor- so della sola quota di capitale delle rate.
Con successiva richiesta dell’intermediario finanziatore, i rapporti “so- spesi” sono ammessi, senza necessità di valutazione nel merito, alla garanzia della sezione speciale del fondo costituito presso Mediocredito Centrale S.p.A. L’escussione della garanzia consta di due fasi: la richiesta al Fondo di un par- ziale anticipo degli importi ammessi in costanza di esecuzione forzata contro l’impresa finanziata e la corresponsione dell’importo residuo dopo la conclu- sione dell’esecuzione.
È da notare come alla semplicità dell’ammissione alla garanzia per l’im- presa non corrisponda altrettanta semplicità di acceso alla garanzia per l’in- termediario: il finanziatore deve pur sempre procedere al recupero del credito. Siffatto onere, tuttavia, viene temperato dalla previsione di un parziale anticipo delle somme da parte del Fondo.
La norma, inoltre, non disciplina specificamente la sorte degli interessi maturati nel periodo della sospensione. Al contrario, essa impone soltanto che la dilazione dei finanziamenti “sospesi” debba avvenire con modalità che assi-
curino l’assenza di nuovi o maggiori oneri a carico di entrambe le parti. La norma, in effetti, appare di difficile interpretazione: da un lato sugge- risce un’apparente gratuità “bilaterale” della sospensione, e dall’altro porta a concludere che i nuovi o maggiori oneri sorti durante la sospensione debbano essere sopportati (recte, condivisi) da entrambe le parti. I finanziamenti rateali interessati dalla sospensione di cui all’art. 56, dunque, producono pienamente interessi nel periodo di sospensione; questi ultimi rimangono a carico del sog- getto finanziato e, di conseguenza, dovranno essere ridistribuiti nel piano di ammortamento.
In effetti, al contrario dell’art. 54 e alla logica basilare del Fondo “Ga- sparrini”, alcune caratteristiche della sospensione ex art. 56 portano a qualifi-
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care l’intervento del legislatore più come un mezzo di politica economica che come un intervento solidaristico: ne sono esempi proprio l’assenza di un appo- sito meccanismo di calcolo degli interessi nel periodo di sospensione, quanto la mancata individuazione di un soggetto che se ne faccia istituzionalmente carico.
Ne è prova il fatto che alle sospensioni ex art. 56 si affianca l’ulteriore in- tervento sul Fondo di garanzia delle P.M.I. di cui all’art. 13 D.L. 23/2020. Con siffatte previsioni, il legislatore si propone di evitare che l’impresa finanziata si trovi sostanzialmente illiquida alla piena ripresa delle attività, così da non poter riprendere (agevolmente) la produzione.
5. A distanza di alcuni mesi dall’approvazione delle misure sospensive, appare utile analizzarne alcuni aspetti pratici.
In primo luogo, sembra che gli intermediari abbiano avuto difficoltà nell’attuare la sospensione di mutui ex art. 54 a causa di disfunzioni dei sistemi informativi deputati all’invio delle richieste dei mutuatari. Per ovviare al pro- blema, la L. 40/2020, di conversione del D.L. 23/2020, ha introdotto il com- ma 2-bis dell’art. 12, il quale prevede che l’ammissione ai benefici del Fondo “Gasparrini” si basi, fino al 31 dicembre 2020, su un meccanismo di silenzio- assenso: la domanda di ammissione al Fondo è accolta se la CONSAP non comunica all’intermediario l’esito dell’istruttoria entro i 20 giorni successivi il
ricevimento della domanda di ammissione. La norma ha, in realtà, risolto solo una parte del problema: la principale difficoltà incontrata dagli intermediari pa- re sia stata proprio quella di inserire la domanda nei sistemi informativi in uso. L’intervento, insomma, ha permesso di organizzare la gestione delle domande, ma non sembra sia bastato a superare tutti i problemi.
Al contrario, la sospensione ex art. 56 appare nel complesso più efficien- te. Per questo motivo sarebbe opportuno che il legislatore la assumesse come “modello” per eventuali interventi futuri (seppur con dei necessari tempera- menti di stampo solidaristico).
Si tratta infatti di una misura che non prevede un soggetto che ammetta i richiedenti e che, quindi, si interponga tra intermediario e clienti; perciò, non dovrebbero porsi i ricordati problemi operativi, se non quelli che dipendano dal carico di lavoro dell’intermediario.