La sentenza del 5 Maggio 2020 del BVerfG: il principio di propor zionalità quale criterio di delimitazione della ripartizione delle compe-

tenze. Politica monetaria, politica economica ed il ruolo degli “effetti indiretti”

La sentenza 5 maggio 2020 del zweiter Senat del Bundesverfassungsge-

richt (BVerfG) tedesco costituisce la tappa finale dell’avvicendamento giudi- ziale inaugurato dai ricorsi di alcune persone fisiche volti a contestare le deci- sioni della Banca Centrale Europea (BCE) che istituiscono e attuano, dal 2015, il Public Sector Purchase Programme (PSPP) sull’acquisto di titoli di Stato sui mercati secondari, e che ha trovato nella Sentenza Weiss un approdo solo apparentemente risolutivo (Supra § 3).

Nella controversia sottoposta ai giudici del secondo senato tedesco i ri- correnti lamentano la mancata adozione, da parte del governo federale e del

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Bunderstag, di misure adeguate a garantire il rispetto delle competenze isti- tuzionali attribuite alla BCE nell’ambito del suo mandato, straripamento che, collocando le decisioni europee al di fuori dei poteri democraticamente rico- nosciuti all’unione, rende le stesse prive di fondamento e pertanto incoercibili. Le censure, più nel dettaglio, si articolano in una duplice direzione: da un lato si eccepisce l’illegittimità delle decisioni adottate dalla BCE in quanto violati- ve del principio di proporzionalità; dall’altro si contesta alla CGE (pronuncia Weiss) di non aver adeguatamente valutato “il merito” delle stesse in relazione al summenzionato principio.

In parziale accoglimento delle doglianze dei ricorrenti il secondo senato ravvisa una lacuna motiva nei provvedimenti della BCE circa la valutazione e conseguente dimostrazione della proporzionalità delle misure adottate e ritiene sul punto insostenibile ed incomprensibile la motivazione addotta dalla CGE a sostegno della decisione europea. La mancata considerazione della portata del principio di proporzionalità nella valutazione relativa al rispetto della ri- partizione delle competenze rende, ad avviso dei giudici tedeschi, la sentenza della CGE esorbitante rispetto al mandato conferitole e pertanto non vincolante perché resa ultra vires.

La Corte Tedesca riconosce la competenza esclusiva della CGE ad inter- pretare ed applicare i trattati, ivi incluse le norme che sanciscono la ripartizione delle competenze ed il principio di proporzionalità ma ad una condizione: che i principi metodologici ed interpretativi applicati dalla Corte europea non siano “oggettivamente arbitrari” ed irrispettosi delle tradizioni giuridiche comuni de- gli Stati membri. Il Secondo Senato, segnatamente, non contesta la conclusione cui è pervenuta la CGE circa il fatto che la Bce abbia impiegato uno degli stru- menti previsti dal diritto primario per il perseguimento di obiettivi di politica monetaria. Neppure critica, almeno apertamente, le considerazioni svolte dalla Corte europea circa il fatto che debba considerarsi “conseguenza necessaria” la circostanza che le operazioni di politica monetaria spieghino effetti indiretti sulla politica economica.

La difformità di vedute tra BVerfG e CGUE riguarda piuttosto la rilevan-

za degli effetti “indiretti” sulla politica economica delle operazioni di mercato aperto effettuate dal SEBC, ovvero la valutazione di proporzionalità delle mi- sure adottate.

La CGUE aveva reputato gli effetti indiretti connaturati alle operazioni di mercato aperto, negando che i trattati recassero una separazione assoluta tra politica monetaria e politica economica. Coerentemente aveva statuito che la BCE non avrebbe dovuto dimostrare che il PSPP fosse presumibilmente de- stinato a contribuire alla stabilità dei prezzi in misura maggiore di quanto non fosse destinato a produrre effetti di politica economica, bastando, a qualificare

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una certa misura come di politica monetaria, la circostanza che gli strumenti impiegati fossero chiaramente individuabili all’interno del diritto dell’UE e che il rapporto di funzionalità rispetto a detta politica risultasse parimenti esplici- tato a livello normativo, e quanto alla proporzionalità l’idoneità degli atti delle istituzioni dell’Unione a garantire la realizzazione degli obiettivi sanciti dal diritto primario nei limiti di quanto necessario per raggiungerli.

Per il BVerfG, invece, gli effetti indiretti, non ricollegabili a misure in- termedie ed ulteriori nonchè previsti e accettati nel momento in cui è stato deliberato il PSPP (§135 e 143), comportano una significativa interferenza con le competenze in materia di politica economica rimaste in capo agli Stati mem- bri (§ 121-122): di conseguenza, la dimostrazione da parte della BCE della prevedibile prevalenza del contributo del PSPP alla stabilità dei prezzi rispetto agli effetti di politica economica sarebbe stata necessaria al fine di accertare il rispetto del principio di attribuzione. Tale principio, nel pensiero germani- co, è indissolubilmente connesso a quello di proporzionalità, specificamente preposto a salvaguardia delle competenze degli Stati membri e articolato in un giudizio che si sviluppa in tre gradini o livelli: idoneità, necessità ed adegua- tezza. Il BVerfG rimprovera alla CGUE di avere svolto in maniera incompleta il terzo passaggio del controllo di proporzionalità, cioè il test di proporzionalità in senso stretto, avendo esclusivamente considerato il rischio di perdite sui titoli acquistati nell’ambito del programma e non anche effetti ulteriori quali l’impatto sui bilanci delle banche e sui termini di finanziamento degli Stati membri (§ 121), gli effetti sul debito pubblico, sui risparmi privati, sui fondi pensione, sui prezzi degli immobili, sulle aziende decotte tenute artificialmente a galla. Lacuna questa, particolarmente significativa considerato «che la BCE e le banche centrali nazionali sono istituzioni indipendenti [...], il che significa che esse operano sulla base di una minore legittimazione democratica», cir- costanza che impone che l’operato della BCE sia sottoposto ad un sindacato giurisdizionale pieno onde evitare che la stessa possa validamente adottare un programma che, in contrasto con il principio del conferimento, ecceda il man- dato di politica monetaria conferitole, adducendo quale motivazione «la mera affermazione degli obiettivi di politica monetaria, ignorando come irrilevanti gli effetti di politica economica e fiscale del PSPP sia per la delimitazione del- le competenze sia per la valutazione della proporzionalità, anche quando tali effetti sono prevedibili, consapevolmente accettati o potrebbero essere effetti- vamente (tacitamente) previsti».

La mancata considerazione da parte della CGUE di tali effetti del PSPP, secondo la Corte tedesca, rende il principio di proporzionalità privo di signifi- cato ai fini della distinzione, in relazione al PSPP, tra politica monetaria e po- litica economica, determinando così una lesione significativa delle competenze

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degli Stati membri tale da giustificare il sindacato ultra vires e l’incoercibilità delle decisioni della BCE prima, e della CGE poi, in aderenza alla nota teoria dei controlimiti e alle disposizioni della Carta fondamentale tedesca che san- ciscono la democraticità dei processi decisionali ed il principio della sovranità popolare. Sebbene, infatti, l’integrazione europea abbia inesorabilmente im- plicato una cessione di sovranità da parte degli Stati membri, tiene a chiosa- re il BVerfG , ciò vale nei limiti delle competenze attribuite all’unione e tale trasferimento non si estende, comunque, a quelle prerogative riconducibili al nucleo del principio della sovranità popolare tra le quali rientrano, in partico- lare le competenze di bilancio, spettando al Bundestag tedesco, quale organo direttamente responsabile nei confronti del popolo, prendere tutte le decisioni essenziali in materia di entrate e uscite, ovvero determinare l’onere finanziario complessivo imposto ai cittadini e decidere le spese essenziali dello Stato.

A chiusura del provvedimento giurisdizionale, tuttavia, in un’ottica “conciliativa”, il secondo senato assegna alla BCE un termine di tre mesi per integrare la motivazione sulla proporzionalità delle misure adottate (J. Ziller, 2020)