Il tessuto della sicurezza locale: la tutela della sicurezza lavorativa in Trentino Il tessuto interorganizzativo della sicurezza sul territorio trentino coinvolge una grande

quantità di attori, che interagiscono in maniera continuativa tra loro al fine di pianificare e attuare politiche nel campo della salute e della sicurezza lavorativa. Nel corso delle interviste ai testimoni privilegiati si è cercato di ricostruire questo tessuto, coinvolgendo nella ricerca almeno alcuni dei principali policy makers e attuatori locali:

 INAIL (Istituto Nazionale per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro) del Trentino. Le attività dell'INAIL sono innanzitutto assicurative: l'Ente riscuote un premio assicurativo obbligatorio annuo da parte dei datori di lavoro e, conseguentemente, copre i costi derivanti da eventuali infortuni e malattie professionali. Nell’ambito delle politiche di prevenzione, l’INAIL svolge compiti di informazione, assistenza e consulenza in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro, svolgendo un ruolo sensibilizzante.

 UOPSAL (Unità Operativa Prevenzione e Sicurezza negli Ambienti di Lavoro). È la struttura dell'Azienda sanitaria provinciale che svolge le attività di prevenzione, sensibilizzazione e vigilanza sull'applicazione della legislazione in materia di sicurezza e salute nei luoghi di lavoro. La peculiarità dell'unità trentina è quella di prendersi carico anche delle attività di controllo e vigilanza che sul resto del territorio italiano sono attuate dagli ispettori del lavoro. Al fine di agire nel campo della prevenzione e della sensibilizzazione, invece, UOPSAL fornisce informazione, assistenza e formazione a datori di lavoro, lavoratori e istituzioni.

 Dipartimento salute e solidarietà sociale della Provincia Autonoma di Trento. È la struttura della provincia adibita alla pianificazione e all'attuazione di politiche socio-sanitarie in campi assai eterogenei. Nel campo della salute e della sicurezza lavorativa svolge l'attività istruttoria e amministrativa di competenza della Giunta provinciale, supportandola nella presa di decisioni in materia.

 Agenzia del lavoro della Provincia Autonoma di Trento. L'agenzia del lavoro, istituita con la Legge provinciale n. 19/83, è la struttura della Provincia Autonoma di Trento che realizza gli interventi di politica attiva del lavoro, allo scopo di perseguire obiettivi di inserimento e di formazione lavorativi. In particolare, come indicato dal Testo Unico 81, l'Agenzia del lavoro mette a disposizione delle aziende interessate

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corsi di formazione per i datori di lavoro, per i dirigenti, per i rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e per gli addetti e responsabili del servizio di prevenzione e protezione.

 Enti Bilaterali. Sono enti privati costituiti dalle associazioni sindacali dei lavoratori e dei datori di lavoro di un determinato settore produttivo e nascono con l'obiettivo di costituire un punto d'incontro tra le parti sociali. Gli enti bilaterali nel campo della sicurezza si occupano soprattutto di formazione dei neo-assunti e di formazione continua alla forza lavoro e ai datori di lavoro.

 Sindacati confederali. Sono presenti nei luoghi di lavoro con una propria rappresentanza, partecipano agli enti bilaterali e, più in generale, alla formulazione di pacchetti atti ad attuare le normative nazionali sul territorio trentino e monitorano il rispetto dei diritti dei lavoratori e delle lavoratrici in materia di salute e sicurezza sul lavoro.

 Associazioni di addetti ed esperti sulla sicurezza. Sul territorio provinciale, inoltre, sono presenti diverse associazioni professionali che, in accordo con l'Agenzia del Lavoro e con altri enti pubblici, svolgono attività di prevenzione nelle aziende e di formazione ai lavoratori, ai datori e alle figure aziendali di riferimento in materia di salute e sicurezza sul lavoro. In queste organizzazioni sono presenti profili professionali di diverso tipo (ingegneri, psicologi, tecnici e così via) che, mettendo a disposizione conoscenze e saperi specialistici, assistono le aziende nella costruzione di ambienti di lavoro sicuri, in linea con la normativa vigente.

 Filiali locali di agenzie di lavoro somministrato. Disciplinate dal decreto legislativo del 10 settembre 2003, n. 276 (altresì noto come “legge Biagi”), effettuano attività di reclutamento e collocamento lavorativo. Nel campo della sicurezza forniscono ai propri lavoratori, prima che inizino ad operare presso le aziende clienti, un'informazione generica sui rischi e sulla mansione che essi andranno a svolgere.

Previo accordo con le aziende, le agenzie si possono prendere carico della formazione di base alla sicurezza, mentre in tutti i casi quella specifica deve essere svolta dalle imprese clienti.

Il tessuto interorganizzativo emergente, quindi, coinvolge organizzazioni estremamente eterogenee (dalla Provincia fino alle agenzie di lavoro somministrato, passando per i sindacati e le associazioni datoriali), vedendo intrecciarsi tra loro attività di diverso tipo: la creazione di norme provinciali e di linee guida coerenti con la normativa nazionale ed europea e, allo stesso tempo, pensate per le specificità del territorio trentino (con attenzione ai suoi settori produttivi, alle dimensioni e alle esigenze delle sue aziende, alla composizione della forza lavoro, eccetera); la messa in atto e la vigilanza delle norme vigenti riguardanti la tutela della salute e della sicurezza lavorativa; l'attuazione di azioni di formazione e sensibilizzazione presso le organizzazioni lavorative presenti sul territorio, al fine di creare i presupposti per il rispetto delle norme di legge. Se questo tessuto può apparire estremamente dispersivo, come visto in altri casi (Czarniawska, 2009), la creazione di alcune organizzazioni formali facilita la stabilizzazione delle attività e la loro riproduzione continuativa nel corso del tempo. Particolarmente degno di nota in tal senso è il Comitato di coordinamento, organismo che include un grande numero di attori, tra cui tutti i soggetti appena elencati (eccezion fatta per le agenzie di lavoro somministrato), con il fine ultimo di stabilire le priorità, le strategie e le azioni operative per la prevenzione e la sicurezza sui luoghi di lavoro. Il comitato, le cui attività sono regolate dal Decreto ministeriale del 21 dicembre 2007 e ancora prima dal Decreto legislativo n. 626 del 19 settembre 1994, approva periodicamente programmi provinciali volti a coordinare le azioni di questi diversi soggetti e a stabilirne i ruoli e le priorità.

Stando alle testimonianze raccolte, il tessuto della sicurezza locale ha subito importanti

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cambiamenti a seguito delle disposizioni legislative recenti in materia di sicurezza e, in particolare, successivamente all'approvazione del Testo Unico n. 81 del 9 aprile 2008.

Io credo che i cambiamenti siano stati piuttosto consistenti. Se penso che 10-15 anni fa ci si batteva anche per portare all'attenzione determinati problemi, far sì che fosse messo nell'agenda delle istituzioni o che ci fossero ampliamenti normativi o quant'altro… Oggi il recepimento delle normative e delle direttive europee ha cambiato e stravolto l'approccio alla gestione della sicurezza [...]. Dalle direttive europee in poi, l'ambiente di lavoro e l'azienda sono state messe al centro della gestione della sicurezza, portando via via alla costruzione di un sistema gestionale della sicurezza. Quindi 626 prima e 81 poi, che deve essere presente in ogni azienda. Quindi la valutazione del rischio e la sua gestione. Questo è stato un cambiamento notevole. Con tutto quello che ha comportato in termini di adeguamento da parte delle imprese. Che per molte è stato lento, lungo, difficile […]. Perché tirarsi dietro la piccola azienda non era facile in termine di formazione di datori di lavoro, in termini di formazione di lavoratori, di dotazione di sistemi di base di gestione. Quindi credo che da questo punto di vista si sia fatto molto.

[Direttore UOPSAL]

Come si può facilmente notare dall’estratto qui proposto, nel corso del tempo diversi dispositivi normativi europei, nazionali e provinciali si sono rivelati importanti nel fare entrare in gioco gli attori descritti, sancendone l'esistenza, concedendo risorse e attribuendo loro ruoli specifici nella gestione della salute e della sicurezza sul lavoro e nel definire come essi debbano agire. Nelle interviste raccolte, in particolare, viene attribuita un'estrema importanza al Testo Unico 81, determinante nel condizionare il contenuto delle politiche locali in materia di salute e sicurezza e nel definire l'azione degli attori addetti alla prevenzione (enti locali e nazionali, ispettori, formatori, datori di lavoro, dipendenti e così via). Come si vedrà meglio nel capitolo 9, tale iniziativa legislativa si contraddistingue per mirare esplicitamente ad una tutela universalista della salute e della sicurezza di tutta la forza lavoro, a prescindere dall'inquadramento contrattuale, dal genere, dall'età e dalla provenienza geografica.

Con questa finalità ultima il decreto legislativo considerato ridefinisce in dettaglio i ruoli che compongono il tessuto interorganizzativo della sicurezza sul territorio locale e nazionale, regolando le attività di formazione (si veda l'art. 32, che stabilisce quali sono gli enti autorizzati ad erogare formazione per i responsabili dei servizi di prevenzione al livello organizzativo), di vigilanza (ad esempio, l'art. 39, che regola le attività dei medici competenti e tutti gli articoli che disciplinano le azioni degli organi di vigilanza territoriali) e di sensibilizzazione (si veda l'art. 13, che sancisce il finanziamento da parte di INAIL, del MIUR e delle Regioni nei confronti di attività promozionali nel campo della salute e della sicurezza sui luoghi di lavoro). Il Testo Unico 81, inoltre, ha condizionato irrimediabilmente le attività di pianificazione e di attuazione di linee guida provinciali e/o regionali da parte dei soggetti sopraelencati e, in particolare, del Comitato di coordinamento che li racchiude.

Attraverso il Testo Unico 81, quindi, il governo italiano, assieme ad altri policy makers nazionali (INAIL, associazioni datoriali, sindacati e così via), ha cercato di perseguire un progetto di cambiamento istituzionale (Di Maggio, 1988) finalizzato a modificare i modi di

“fare sicurezza”, rendendoli maggiormente tutelanti verso le fasce più fragili della forza lavoro. Tale concetto appare particolarmente adatto a illustrare processi di cambiamento stimolati da organizzazioni altamente istituzionalizzate che, essendo dotate di ingenti quantità di risorse materiali e simboliche, influiscono sulle strutture e sulle pratiche di gruppi di organizzazioni presenti in un certo settore, territorio e/o società. Il governo nazionale, su stimolo dell'Unione Europea, attraverso il Testo Unico ha esercitato notevoli pressioni sulle strutture e sulle pratiche di tutti gli attori locali impegnati nella formulazione e nel monitoraggio delle norme in materia di sicurezza e salute sul lavoro.

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Come noto ormai da tempo, però, i grandi progetti di cambiamento istituzionale pensati a livello nazionale e/o globale, una volta arrivati nei diversi contesti locali sono soggetti a processi di interpretazione e re-interpretazione, che possono portare all'attuazione, al tradimento o, in alcuni casi, al fallimento degli stessi (Gherardi e Lippi, 2000; Czarniawska e Sévon, 2005). La messa in pratica di un progetto di cambiamento, infatti, comporta e necessita il coinvolgimento di un insieme di attori locali, dotati di un proprio background culturale e che, alla luce di questo, possono decidere se seguire alla lettera le disposizioni provenienti dai suoi ideatori, lasciarle cadere almeno in parte oppure, talvolta, ignorarle del tutto.

5.3 Il retroterra culturale del tessuto interorganizzativo della sicurezza: il caso del