il caso Agenzia delle Entrate
4.2 Un nuovo modello di organizzazione pubblica: le Agenzie
I processi di riforma, intrapresi negli ultimi anni nel nostro sistema amministrativo, hanno riportato l’attenzione della dottrina sulla struttura organizzativa propria del “modello Agenzia”, quale sistema in grado di soddisfare le esigenze di flessibilità, efficienza e rapidità dell’azione pubblica.
Le Agenzie pubbliche sono enti facenti parte della P.A. - distinte dall’organizzazione ministeriale e, quindi, riconoscibili da soggetti terzi ma da questa non troppo “distanti”14 - che svolgono una funzione pubblica e sono sottoposte ad una forma di direzione o vigilanza da parte di un organo politico (Governo, Ministero, Giunta regionale, provinciale o comunale)15.
In Italia, fin dagli anni ‘80, sono stati istituiti, in settori specifici della P.A., degli enti, che il legislatore ha chiamato “Agenzie”16, senza peraltro
14 La cosiddetta arm’s length o “distanza di un braccio”, che dovrebbe intercorrere tra Ministero e Agenzia.
15 P. Duret, Autorità ed Agenzie e l’Amministrazione in cammino, in P. Cavalieri, G. Dalle Vedove, P. Duret (a cura di), Autorità indipendenti e Agenzie, Cedam, Padova, 2003; J.K. Galbraith, The new
industrial state, Houghton Mifflin, Boston, 1967; C. Pollit, G. Bouckaert, op. cit., 2001.
16
Alle Agenzie istituite dalle leggi nazionali si aggiungono quelle istituite dalle leggi regionali, specie nei settori della sanità, dell’ambiente, del lavoro, dell’agricoltura, dei beni culturali.
attribuire loro alcuna particolare regolamentazione17. Tra i tratti comuni si pone l’accento sulle funzioni svolte, che sono di natura essenzialmente operativa e strumentale: le prime Agenzie, infatti, sono state costituite per rispondere ad un’esigenza di expertise e di competenze tecnico-scientifiche non facilmente reperibili all’interno delle Amministrazioni e tali da richiedere l’istituzione di separati organismi o enti18. Il ricorso all’Agenzia, quindi, si giustifica in presenza di funzioni prevalentemente specialistiche ed esecutive, che richiedono particolare professionalità, specifiche conoscenze e modalità di organizzazione del lavoro, nonché apposite condizioni di autonomia19.
Organismi di questo tipo, quindi, erano già presenti in ambiti particolari del nostro ordinamento; tuttavia, proprio perché limitati a specifiche aree di intervento, non erano sorretti da alcuna autonoma regolamentazione giuridica di carattere generale20.
L’analisi sulle Agenzie sorte prima del 2000 offre un quadro estremamente disperso e frammentato, tanto da alimentare il dubbio che il termine “Agenzia” fosse impiegato per assimilare realtà molto diverse quanto a natura istituzionale (enti pubblici più o meno strumentali, Autorità amministrative indipendenti, società per azioni a controllo pubblico), a modello organizzativo interno (con organi di vertice di carattere monocratico o collegiale), a funzioni assegnate (consultive, tecniche, operative), a fondamento costitutivo (da finalità di sottrazione all’indirizzo politico a finalità, opposte, di accentuazione della strumentalità dei compiti)21.
Altra parte della dottrina, quella prevalente, era invece concorde nel qualificare le Agenzie come enti pubblici e, in particolare, come “enti non territoriali e non economici, a struttura istituzionale, dotati di autonomia funzionale per lo svolgimento di attività tecniche”22.
La discussione rimaneva aperta, tuttavia, sulla possibilità di rintracciare significativi e inequivocabili aspetti comuni tra le varie Agenzie, tali da consentirne una trattazione unitaria, o piuttosto ricomprendere nella stessa categoria una serie di figure amministrative ed organizzative tra loro diverse, utilizzando il vocabolo “agenzia” come traduzione del termine
17 Si ritiene che tale termine sia stato scelto semplicemente perché più “efficace” da un punto di vista politico. Cfr. L. Casini, “Le Agenzie amministrative”, in Rivista Trimestrale di diritto pubblico, 2003. 18 G. Vespertini, Le Agenzie, in A. Pajno, L. Torchia (a cura di), La riforma del governo, Il Mulino, Bologna, 2000.
19 M. Maggio, “Le agenzie pubbliche: strumento di ordinaria amministrazione del futuro?”, in Amministrazione e contabilità dello Stato e degli Enti Pubblici, n. 5/1999; S. Soricelli, Le Agenzie
amministrative nel quadro dell’organizzazione dei pubblici poteri, Jovene, Napoli, 2002.
20 F. Manocchio, “Considerazioni sulle agenzie amministrative tra modello statale e prospettive
regionali”, in Le istituzioni del federalismo, n. 22/2001.
21
F. Merloni, “Il nuovo modello di agenzia nella riforma dei Ministeri”, in Diritto Pubblico, n. 3/1999. 22 G. Arena, voce “Agenzia amministrativa”, in Enciclopedia Giuridica Treccani.
anglosassone “agency”, indicante semplicemente un “organo della Pubblica Amministrazione non inserito nell’organizzazione ministeriale”23.
Il modello Agenzia nasce in Svezia, fin dal 1700, come modulo organizzativo della Pubblica Amministrazione e, in generale, prevede la creazione di un rapporto convenzionale tra un “principal” (es.: il Ministero dell’Economia e delle Finanze o, come sarebbe più corretto, il Dipartimento delle finanze) e un “agent” (es: le quattro Agenzie fiscali), al quale sono conferiti un certo numero di poteri per agire nell’interesse del
principal. Il modello si è diffuso, gradualmente, presso altri ordinamenti,
ivi compreso quello comunitario, con notevoli variabili funzionali ed organizzative, legate ai contesti amministrativi e sociali nei quali è stato impiegato.
In linea di massima, si può affermare che questo modulo organizzativo si pone come alternativa al modello ministeriale, secondo una ripartizione di competenze riconducibile, sostanzialmente, a tre tipologie:
1. vi sono anzitutto alcuni Paesi, come appunto la Svezia, in cui le Agenzie costituiscono il modello tipico di organizzazione pubblica; 2. in altri Paesi - e segnatamente nel Regno Unito e negli Stati Uniti - si
riscontra, invece, l’opzione per una scelta intermedia: convivono, a fianco delle burocrazie ministeriali, diversi tipi di Agenzie autonome, il cui livello di indipendenza muta notevolmente a seconda dell’ente considerato e delle funzioni attribuite;
3. vi sono infine altri Paesi, tra cui Francia, Germania e Italia, caratterizzati da un pluralismo amministrativo in cui è decisamente prevalente il modello di organizzazione per aree di competenza, basato sulle tradizionali strutture ministeriali, senza che ciò escluda che esse convivano con Autorità indipendenti e Agenzie.
Il personale di queste organizzazioni è in prevalenza pubblico e, in generale, si assume che il finanziamento delle attività, laddove le stesse non siano in grado di generare un flusso di entrate in grado di coprire interamente le spese, sia realizzato dallo Stato o da altro soggetto pubblico (il che significa che le Agenzie, anche laddove abbiano un bilancio autonomo, rientrano nell’ambito del bilancio dello Stato o dell’Amministrazione di riferimento)24.
Anche se le soluzioni adottate non sono uguali dappertutto, le motivazioni di fondo per la scelta del modello agenziale possono essere sintetizzate nella necessità di:
• tracciare una netta distinzione tra politica (livello strategico - decisionale) e amministrazione (livello tecnico - operativo);
• assicurare maggiore autonomia operativa e, quindi, una gestione più flessibile delle risorse umane e materiali.
23 S. Piazza, Il problema delle agenzie tra crisi del sistema ministeriale e nuove forme di organizzazione
dell’amministrazione, Documenti di ricerca del Centro Bachelet, Roma, 1999.
Fino al 2000, quindi, l’unico elemento di novità, rispetto alle figure tradizionali, sembra rappresentato dalla sola qualificazione di “Agenzie”, dal solo nomen iuris, cui non corrisponderebbe un particolare regime giuridico perché le Agenzie create a partire dagli anni ‘80, fino alla riforma del 1999, non si differenziano dagli enti pubblici esistenti nel nostro ordinamento25.
Il decreto legislativo n. 300 del 1999, invece, ha dettato - per la prima volta nel nostro ordinamento - una disciplina generale contenente gli elementi comuni del modello organizzativo dell’Agenzia, rimettendo tuttavia ai singoli articoli istitutivi la determinazione puntuale dei compiti e la possibilità di introdurre eventuali varianti.