Cenni biografic

William Beveridge nacque nel 1879 nella colonia britannica dell’India, figlio di un giudice dell’Indian Civil Service, Henry Beveridge, e della sua seconda moglie, Annette Ackroyd. Rientrati in Inghilterra, il giovane Beveridge dapprima studiò a Charterhouse, quindi seguì corsi di matematica e studi classici presso il

Balliol College di Oxford, per poi dedicarsi agli studi in legge, decidendo tuttavia

di abbandonare la pratica forense60. Si interessò ben presto dei problemi sociali, divenendo nel 1903 vicedirettore di Toynbee Hall, un “centro formativo” londinese con sede a Whitechapel, attivo nei settori dell’educazione, della filantropia e degli studi sociali, e dal 1905 al 1908, giornalista specializzato in riforme sociali presso il Morning Post. Tali attività permisero a Beveridge di accrescere le sue competenze amministrative nelle politiche sociali61. Il suo interesse verso le assicurazioni sociali si deve però soprattutto all’influenza esercitata dai movimenti, attivi già alla fine dell’Ottocento, che si battevano a favore dell’istituzione di una pensione d’anzianità, anche alla luce delle profonde innovazioni tecnologiche intervenute nel mercato lavorativo, che avevano fortemente ridotto le opportunità lavorative per i più anziani. Tali istanze portarono infatti alla elaborazione di vari progetti. I più rilevanti furono essenzialmente tre, il primo, legato alla figura di Joseph Chamberlain, politico inglese già ministro dal 1880, basato su una forma assicurativa contributiva, il secondo, legato invece a Charles Booth, che proponeva

60 _{José Harris, William Beveridge. A Biography, Oxford, Clarendon Press, 1977, pp.33, 37.}

61 _{Si vedano David Benassi, William Beveridge e il Piano del 1942: alle origini del welfare state,}

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l’istituzione di un sistema pensionistico universalistico finanziato attraverso le tasse ed infine l’ultimo, proposto da un comitato speciale della Camera dei Comuni, che proponeva l’introduzione di un “means test” per verificare i redditi e i patrimoni dei richiedenti ed attribuire una pensione soltanto agli anziani indigenti meritevoli (i c.d. aged deserving poor).

Le proposte furono studiate e sintetizzate da Beveridge, il quale, a sua volta, evidenziò come tutti le possibili modalità attraverso cui lo Stato avrebbe potuto garantire un sostegno ai cittadini anziani in difficoltà economiche avrebbero comportato alcuni inconvenienti di carattere pratico. Le forme assicurative volontarie, sebbene avrebbero potuto essere in parte finanziate dall’amministrazione tramite un apposito fondo previdenziale, non sarebbero state risolutive per chi non avesse voluto o non fosse stato economicamente in grado di parteciparvi. D’altra parte, un sistema pensionistico obbligatorio, ispirato al modello tedesco e basato sul prelievo contributivo dai redditi dei lavoratori, appariva estraneo alle tradizioni inglesi, mentre un modello universalistico, seppur più semplice da amministrare, avrebbe comportato costi eccessivi. Riconoscere infine una pensione nei soli casi di accertate ristrettezze economiche e mancanza di redditi, sul modello dei means test già sperimentati in Australia e Nuova Zelanda, avrebbe potuto agevolare truffe e frodi, disincentivando altresì una virtuosa gestione economica e finanziaria da parte degli individui62. L’impasse fu superata nel 1908 con l’emanazione da parte Parlamento inglese dell’Old Age Pensions Act, legge che offriva alcune limitate indennità pensionistiche non contributive agli anziani indigenti. Pur prevendo requisiti fortemente restrittivi (ad esempio l’età minima, inizialmente fissata a 65 anni di età, fu aumentata a 70 anni) e coperture economiche esigue, la legge rappresentò comunque uno strumento fortemente innovativo per l’epoca. Le sue caratteristiche fondamentali venivano così riassunte: “Gender blind, redistributive, targeting the poor and paid to recipients by virtue of their status as citizens rather than as producers”63_{. Essa prevedeva infatti sussidi soprattutto per le donne anziane,}

le quali, abitualmente, erano maggiormente esposte a problemi di povertà rispetto

62 _{José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., pp. 99, 100.}

63 _{John Macnicol, Beveridge and Old Age, in John Hills, John Ditch, Howard Glennerster (eds.),} Beveridge and social security. An international retrospective, Oxford, Clarendon Press, 1994, p. 75.

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agli uomini (anche per un’aspettativa di vita maggiore). Il sistema pensionistico introdotto, alimentandosi sugli introiti provenienti dalla tasse, era inoltre altamente redistributivo, essendo diretto verso i cittadini più indigenti. Infine, i sussidi, basandosi sull’esclusivo requisito dell’indigenza, non richiedevano necessariamente l’avvenuto pensionamento del beneficiario, il quale poteva dunque anche continuare a lavorare. Ciononostante, i molti dissensi, anche dello stesso Beveridge, legati alla necessità di adottare un sistema di tipo contributivo, portarono alla successiva emanazione nel 1925 del Widows, Orphans and Old Age Contributory Pensions Act, che finalmente istituì un modello pensionistico contributivo che gradualmente si sostituì a quello previgente64.

L’interesse per gli interventi di quegli anni e per le possibili riforme future convinse Beveridge a trascorrere periodi di studio in Germania al fine di analizzare il sistema obbligatorio di sicurezza sociale in funzione già da circa venti anni, studiando le eterogenee tipologie assicurative contributive che tutelavano circa dodici milioni di lavoratori contro i rischi connessi a malattie, disabilità ed anzianità, con i relativi costi suddivisi tra lavoratori, datori di lavoro e Stato65. La fama raggiunta come esperto di politiche sociali fu tale da indurre Churchill ad affidargli nel 1908 un incarico all’interno del Board of Trade, commissione con funzioni amministrative, consultive e di supporto al Governo in materia di commercio, che tuttavia aveva progressivamente esteso le proprie competenze anche ai rapporti di lavoro, alle politiche sociali e alla disoccupazione. In tale veste Beveridge si occupò della elaborazione di importanti progetti di legge in materia sociale, riuscendo con le sue idee a convincere il Governo, dal Labour Exchanges Act del 1909, che istituì i primi uffici di collocamento statali, alla progettazione del National Insurance Act del 1911, fortemente voluto da David Lloyd George, Cancelliere dello Scacchiere dal 1908 al 1915 sotto il Governo liberale di Herbert Asquith66_{. Quest’ultimo}

provvedimento fu, non a caso, considerato uno dei più rilevanti risultati raggiunti in quegli anni, istituendo per la prima volta una assicurazione sanitaria, finanziata dallo Stato, per gli operai delle industrie (disciplinata dalla parte I della legge), di chiara

64 _{Si confrontino José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., pp. 101, 102; John Macnicol,} Beveridge and Old Age, cit., pp. 77-80.

65 _{José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., p. 100.} 66 _{José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., pp. 144-167.}

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ispirazione tedesca, ed un sistema di assicurazione obbligatoria contro la disoccupazione (parte II)67. Dopo essersi dedicato a questioni prettamente militari durante la Grande guerra68, dal 1916 al 1919 Beveridge lavorò invece presso il

Ministry of Food, dove si dedicò principalmente al coordinamento delle attività di

razionamento e di controllo dei prezzi, prima di diventare direttore presso la London

School of Economics, incarico che ricoprì per diciotto anni69_{. Proprio a partire dagli}

anni Venti Beveridge mutò gradualmente le proprie convinzioni in ordine ai principi fondamentali delle assicurazioni sociali, convincendosi sempre più del fatto che avrebbero dovuto essere universalistiche e a base contributiva70. Una sua prima proposta, redatta nel 1919 in qualità di membro di una commissione istituita dal Ministero del Lavoro, applicava tali principi alle indennità contro la disoccupazione, proponendo un sistema tripartito, composto da assicurazioni fornite direttamente dall’amministrazione statale, da misure ad hoc previste dalla legge per determinati settori industriali e da ulteriori assicurazioni gestite da enti no profit ma finanziati dallo Stato. Non immediatamente recepito, anche a causa delle pressanti richieste dei sindacati a favore di sistemi non contributivi, il progetto dovette attendere l’anno successivo, quando la crescente disoccupazione impose al Governo di agire. L’Unemployment Insurance Act del 1920, pur recependo soltanto parzialmente la proposta avanzata da Beveridge71, estese l’assicurazione contro la disoccupazione a tutti i lavoratori con reddito annuale inferiore a 250 £, escludendo tuttavia i lavoratori agricoli e quelli domestici, e attribuendo la gestione complessiva del sistema a vari enti volontari, dai sindacati (come era già previsto dalla legge del 1911) ad enti assicurativi denominati “approved societies”. Altra testimonianza dei sentimenti universalistici di Beveridge fu la pubblicazione nel 1924 del suo

67 _{Si veda Bentley Gilbert, The British National Insurance Act of 1911 and the Commercial Insurance} Lobby, cit. Sui contenuti di tale legge si veda anche supra, par. 1.1.2.

68 _{Beveridge, ad esempio, curò gli emendamenti al Defence of the Realm Act del 1914, in base a cui}

il Governo poteva legittimamente requisire le fabbriche non impegnate nella produzione di beni per la guerra e proibire impieghi in settori non ritenuti essenziali a causa delle necessità ed incombenze belliche. Con il Munitions of War Act del 1915 venne invece disciplinata la produzione e la fornitura delle munizioni, attribuendo altresì alcuni obblighi alle fabbriche private. Si veda José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., pp. 202-211.

69 _{José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., p. 232.} 70 _{José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., p. 346.}

71 _{Per un’analisi delle differenze tra il progetto di Beveridge del 1919 e la legge emanata l’anno}

successivo dal Parlamento inglese, si veda José Harris, William Beveridge. A Biography, cit., pp. 347, 348.

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opuscolo Insurance for All and Everything, ove veniva prospettata l’adozione di una copertura assicurativa nazionale (su base contributiva con tariffa forfettaria) particolarmente ampia, che avrebbe tutelato gli individui (con redditi inferiori rispetto ad una certa soglia prestabilita) contro le malattie, la disoccupazione, gli incidenti sul lavoro, l’anzianità, con le medesime garanzie estesa anche ad orfani e vedove. Come osservato da Harris, ciò rappresentava il tentativo di introdurre in Gran Bretagna un sistema di assicurazione sociale sull’esempio del modello bismarckiano, anzi addirittura più ampio, ove l’interruzione del salario avrebbe costituito il denominatore comune fra tutte le varie ipotesi contingenti considerate, che sarebbero state risolte da un unico strumento, quello assicurativo. Pur presentando alcune affinità con il successivo report del 194272, lo scritto del 1924 costituiva un mero documento programmatico non supportato da molti dati statistici, concepito più come uno strumento di propaganda politica e di partito73. Lo scoppio della seconda guerra mondiale riavvicinò Beveridge alla scena politica. Nonostante le sue speranze, le ripetute richieste di collaborazione al governo rimasero a lungo disattese, fino a quando, nel 1941, nella fase decisiva del conflitto, il Ministro per la Ricostruzione Arthur Greenwood nominò William Beveridge presidente del

Committee on Social Insurance and Allied Services, commissione governativa che

fu incaricata di redigere un progetto di riforme delle politiche di protezione sociale. Dinanzi a questioni così complesse, il progetto passerà alla storia quale fondamentale presupposto verso la realizzazione di una “giustizia sociale”74_.