4.4.1 1900-1920 Note introduttive
4.4.2 Il New Deal
Gli anni Trenta si caratterizzarono per gli sforzi della presidenza di Franklin D. Roosevelt volti all’affermazione di una protezione sociale da parte dell’amministrazione federale a favore degli anziani, anche alla luce della avvenuta industrializzazione di una società fino ad allora prevalentemente agraria124. Fu
123 Si vedano Paul Starr, The social transformation of American medicine, cit., pp. 261-266; The Committee on the Costs of Medical Care Presents Its Final Report, The Milbank Memorial Fund Quarterly Bulletin, Vol. 11, n. 1, 1933, pp. 21-30.
124 Andrew J. Rettenmaier, Thomas R. Saving, The Economics of Medicare Reform, Michigan, W.E.,
Upjohn Institute for Employment Research, 2000, p. 20. Come riportato dall’autore, un report della Pennsylvania Commission on Old Age Pensions del 1919 affermava infatti: “The question of providing for the aged hardly existed before the era of the factory system. The modern problem of old age is a result of the tremendous industrialization of production since the industrial revolution […] The usefulness of an old man or woman also rarely ceased in an agricultural society”.
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soprattutto la drammatica crisi economica di quegli anni alla base del New Deal, il programma di spese federali ideato da Roosevelt e mirato a risollevare l’economia e l‘occupazione statunitense innovando radicalmente il ruolo dell’amministrazione federale125.
La situazione politica e l’avvenuto mutamento interpretativo della Corte Suprema, che cessò di falcidiare le politiche di Roosevelt in sede di controllo di costituzionalità126, sembrava poter creare i giusti presupposti per l’emanazione di
una normativa federale che rendesse obbligatoria l’assicurazione sanitaria. La politica federale si diresse però verso altre direzioni, sovvertendo le priorità delle riforme sociali intraprese nelle altre nazioni occidentali dove l’assicurazione sanitaria, logicamente antecedente rispetto alle pensioni di anzianità e ai sussidi di disoccupazione, rappresentava una naturale estensione delle protezioni già accordate ai lavoratori per malattia e infortuni occorsi nello svolgimento delle proprie mansioni lavorative. In America, invece, la grande depressione finì per far convergere tutti gli sforzi di riforma verso l’istituzione di pensioni e sussidi per contrastare la crescente disoccupazione. Ciò emerse con chiarezza anche da una apposita commissione (Committee on Economic Security) nominata dal Presidente Roosevelt nel 1934 per approfondire la questione della sicurezza sociale e presentare al Congresso una proposta concreta di intervento. Pur confrontandosi anche con la tematica sanitaria, la Commissione ritenne che la regolamentazione dell’assicurazione sanitaria avrebbe dovuto essere posticipata di qualche anno, non essendo in grado di proporre un sistema completo e realisticamente realizzabile in breve tempo. Essa si limitò pertanto ad enunciare una serie di obiettivi generali. L’assicurazione sanitaria avrebbe infatti dovuto garantire l’offerta di adeguati servizi medici ai pazienti assicurati e alle loro famiglie, lo sviluppo di un sistema per mezzo del quale pianificare anticipatamente i costi medici, la certezza di una retribuzione soddisfacente per tutti i medici, nonché lo sviluppo di nuovi incentivi
125 Debora Spini, Margherita Fontanella (a cura di), Il sogno e la politica da Roosevelt a Obama: il futuro dell'America nella comunicazione politica dei democrats, Firenze, Firenze University Press, 2008, p. 45.
126 Sul tema ed in particolare sul celebre “Court packing plan” di Roosevelt si veda Vincenzo Varano,
Vittoria Barsotti, La tradizione giuridica occidentale, Testo e materiali per un confronto civil law common law, cit., pp. 322-323.
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che avrebbero permesso il miglioramento della qualità dei servizi medici127. Il documento si esprimeva poi a favore del proseguimento dell’esercizio privato della professione medica, cui sarebbe stato affidato il controllo dei professionisti esercenti la professione, la piena libertà di aderire all’instaurando sistema assicurativo, di scegliere i propri pazienti ed anche le modalità di pagamento delle prestazioni. Ciò tuttavia non fu sufficiente per eludere la forte opposizione dell’American Medical
Association, che convinse definitivamente Roosevelt a non includere l’assistenza
sanitaria nel suo progetto di legge relativo alla sicurezza sociale, per timore che i profondi contrasti avrebbero potuto compromettere il successo del suo provvedimento di riforma128.
Il Social Security Act, approvato dalla Camera dei Rappresentanti e dal Senato, divenne legge il 14 agosto del 1935, introducendo una riforma molto ampia (fu definita an omnibus measure)129 che seguiva due linee direttive complementari, rappresentate dall’assicurazione sociale contributiva e dall’assistenza pubblica, sancendo per la prima volta un nuovo assetto di responsabilità pubbliche in materia di welfare generale. Il Social Security Act dette luogo all’inizio di una nuova politica basata sul principio del sostegno federale agli Stati, segnando il definitivo superamento delle poor law e della tradizionale responsabilità locale per la cura degli indigenti130. Da tale momento il budget federale iniziò infatti a prevedere stabilmente una voce dedicata a finanziare, in tutto o in parte, i bisogni di alcuni
127 Si confronti CES Report, Report of the Committee on Economic Security,
https://www.ssa.gov/history/reports/ces5.html (link verificato in data 22.02.2017).
128 Richard Kirsch, Fighting for Our Health. The Epic Battle to Make Health Care a Right in the United States, Albany New York, The Rockefeller Institute Press, 2011, p. 26 e ss; Paul Starr, The social transformation of American medicine, cit., pp. 266-270.
129 Walter I. Trattner, From Poor Law to Welfare State. A History of Social Welfare in America, New
York, Free press, 1999, p. 288.
130 Storicamente, la tutela dei bisognosi era considerata prerogativa delle comunità locali, coadiuvate
dalle strutture volontarie e religiose. Le poor law inglesi divennero parte del patrimonio giuridico dell’America poiché vari statuti o vi rinviavano espressamente ovvero ne riproducevano sostanzialmente i contenuti principali. Elemento comune era l’obbligo per ogni città di mantenere (soltanto) i poveri facenti parte della propria comunità. Considerata un “onere sgradevole”, nel XIX secolo gli Stati avevano la facoltà di emanare atti finalizzati a respingere fuori dal proprio territorio gli stranieri privi di mezzi di sussistenza che dunque avrebbero potuto divenire un peso per la comunità. Ciò si desume anche dalla sentenza New York v. Miln, 36 U.S. 102 (1837), con cui la Corte Suprema stabilì che tali atti non costituivano una regolamentazione del commercio bensì meri atti di polizia che, in quanto tali, rappresentavano l’esercizio di un potere legittimamente appartenente allo Stato. Al riguardo, si vedano Giovanni Bognetti, Lo spirito del costituzionalismo americano. Breve profilo del diritto costituzionale degli Stati Uniti. II La Costituzione democratica, cit., p. 169; Lawrence M. Friedman, Storia del diritto americano, Milano, Giuffrè, 1995, pp. 89, 90.
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gruppi della popolazione. Innanzitutto, la legge introdusse un sistema nazionale di pensioni di anzianità (Old-Age Insurance) cui furono obbligati a partecipare i datori di lavoro. I lavoratori sarebbero andati in pensione a sessantacinque anni di età, ricevendo un assegno mensile finanziato tramite i contributi versati stabilmente durante gli anni lavorativi dai datori di lavoro e dagli stessi dipendenti tramite le imposte sul salario. Venne introdotto anche un programma assistenziale (Old-Age
Assistance) con cui l’amministrazione federale e quelle statali si impegnavano a
provvedere economicamente agli anziani non in possesso dei requisiti contributivi richiesti per il ricevimento della pensione. In secondo luogo, vennero istituiti sussidi federali da destinare agli Stati che erogavano contributi economici ai disoccupati, nel rispetto delle condizioni previste dalla Federazione attraverso un suo specifico
Social Security Board, creato appositamente per l’amministrazione del
programma131. Vennero infine previsti una serie di programmi settoriali che si proponevano di offrire aiuti agli Stati per assistere i cittadini più bisognosi, come le famiglie monogenitoriali con figli a carico, i disabili e i non vedenti. Fu inoltre disciplinato uno specifico programma che introduceva fondi per gli Stati e le singole comunità locali per la tutela della salute pubblica. I benefit introdotti, che si basavano più sul principio assicurativo che su quello di assistenza pubblica, non erano però del tutto inediti. Con l’eccezione dei soli sussidi di disoccupazione, i restanti programmi riprendevano ed integravano precedenti leggi federali, come lo
Sheppard-Towner and Federal Emergency Relief Acts, ovvero norme statali che già
avevano esperimentato i primi sussidi e pensioni per le donne rimaste vedove132.
Il Social Security Act, pur presentando limiti evidenti (ad esempio taluni benefit erano erogati non sulla base delle necessità impellenti del momento bensì unicamente sul presupposto della costante contribuzione durante la carriera lavorativa mentre i sussidi contro la disoccupazione erano limitati a brevi periodi temporali e ignoravano i casi di disabilità permanente) rappresentò senza dubbio il più significativo intervento federale in ambito sociale. Inoltre esso rappresentò
131 Walter I. Trattner, From Poor Law to Welfare State. A History of Social Welfare in America, cit.,
pp. 289-290.
132 Walter I. Trattner, From Poor Law to Welfare State. A History of Social Welfare in America, cit.,
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anche la base giuridica attraverso cui nel corso degli anni sarebbero poi stati emanati, in qualità di emendamenti al testo, i successivi programmi federali.