La cittadinanza europea nei Trattati

Benché la prima previsione espressa della cittadinanza europea risalga al Trattato istitutivo dell’Unione, nella storia delle tre Comunità l’idea di definire lo status di un

“cittadino europeo” affiora già dalle origini, sia nel Trattato di Roma, in cui è “disperso un corpo di previsioni eterogenee” in materia (Closa 1992, p.1157; Stasinopoulos 2011, p.76), sia nel dibattito europeo, all’interno delle Istituzioni comunitarie e in ambito dottrinario.

Gli elementi embrionali della cittadinanza europea che si delineano con i primi Trattati si possono ravvisare nell’affermazione delle libertà garantite agli individui gra-zie alla realizzazione del mercato interno, nel divieto di operare discriminazioni su base nazionale e nella differenziazione fra lo status dei cittadini degli Stati membri delle

Comunità europee e quello degli appartenenti agli Stati terzi (per il primo e il ter-zo aspetto, Closa 1992, p.1139; in riferimento alla libertà di movimento, Shaw 1997, p. 416).

Nel dibattito sul futuro delle Comunità, uno dei primi riferimenti espressi alla cittadinanza europea si trova nel Rapporto Tindemans, presentato dall’allora Primo Ministro belga Leo Tindemans al Consiglio europeo del 1 dicembre 1975, in adempi-mento all’incarico ricevuto dal Consiglio stesso.

Fra i punti del documento, che si prefiggeva di tracciare le linee guida di un’Unione Europea, uno era intitolato “A Citizen’s Europe” e proponeva di avvicinare l’Europa ai cittadini (oltre che con le politiche sociali) attraverso due specifici canali di protezione:

“la protezione dei diritti degli Europei, laddove questa non può più essere assicurata esclusivamente dagli Stati nazionali” e “la percezione concreta della solidarietà europea tramite sensibili segni esteriori nella vita quotidiana”. ⁵

Sulla scia del Rapporto, gli studi dottrinari del tempo vedono delinearsi il nuovo status intorno ai tre elementi citati sopra: un gruppo di persone definite da un unico criterio europeo; il godimento di diritti a questo conseguenti (come la libertà di movimento); l’abolizione dei privilegi accordati sulla base della nazionalità (Closa 1992, p.1141).

Il dibattito sulla cittadinanza europea, mai sopitosi completamente, riprende con maggior vivacità all’inizio degli anni ’90⁶ quando, nelle sedi di lavoro che preludono all’adozione del Trattato di Maastricht, essa diventa oggetto di proposte e confronti fra gli Stati membri e le Istituzioni comunitarie.

Rivolgendosi alla Conferenza intergovernativa che avrebbe dato vita al progetto di Unione Europea, il Consiglio europeo la invita, in particolare, a valutare come integrare nel Trattato tre gruppi di diritti, “in modo da corroborare il concetto” di cittadinanza europea. Si tratta dei diritti civili e, in particolare, politici (con riferimento al voto nelle elezioni locali e per il Parlamento europeo); dei diritti economici e sociali (libera circo-lazione e diritto di residenza, a prescindere dall’esercizio di un’attività economica, parità di opportunità e di trattamento per tutti i cittadini comunitari); della protezione dei cittadini comunitari al di fuori dei confini europei⁷.

Il Trattato di Maastricht menziona la cittadinanza europea nel nuovo Trattato sull’Unione Europea⁸ ma ne inserisce la disciplina all’interno del Trattato sulla Comunità europea, in un’apposita Parte II.

5 Al primo punto, il Rapporto annovera fra i diritti degli europei i diritti fondamentali – la cui violazione da parte delle Istituzioni dovrebbe consentire il ricorso diretto alla Corte di Giustizia – i diritti dei consumatori e il diritto all’ambiente; al secondo punto menziona invece l’uniformazione del regime dei passaporti, già in corso di esame, proponendo l’abolizione delle frontiere interne, il potenziamento dei trasporti e la possibilità di ottenere il rimborso per le cure sanitarie ricevute in altri Stati membri ed invita a favorire gli scambi nel sistema dell’istruzione, incentivando la circolazione degli studenti e il riconoscimento degli studi compiuti all’estero. V.

L’Unione Europea. Rapporto al Consiglio europeo di Leo Tindemans, in Commissione, Comunità europee, Bollettino delle Comunità europee, Supplemento 1/76.

6Vi accenna in una lettera il primo ministro spagnolo, riferendosi soprattutto alla libertà di movimento, stabi-limento e accesso all’impiego e al diritto di elettorato attivo e passivo; è poi inserita nei lavori preparatori del COREPER (Closa 1992, p. 1154) mentre il Consiglio europeo di Dublino la pone, nel quadro degli obiettivi generali dell’Unione politica, fra gli interrogativi cui la trasformazione della Comunità in unione di natura politica richiederà di dare risposta, v. le Conclusioni del Consiglio europeo del 25 e 26 giugno 1990, allegato I, Unione politica.

7V. Conclusioni del Consiglio europeo di Roma del 14 e 15 dicembre 1990, “Unione politica”, punto 3.

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La cittadinanza europea viene configurata con due caratteristiche: deriva da quella degli Stati membri, quindi non costituisce una condizione indipendente da questa (v.

infra, § 3) e implica il godimento di determinati diritti⁸.

I diritti in questione sono: la libertà di circolazione e soggiorno nel territorio degli Stati membri, il diritto di votare e candidarsi nelle elezioni comunali e in quelle del Parlamento europeo in uno Stato dell’Unione diverso da quello di appartenenza, il diritto di godere della protezione diplomatica e consolare all’estero da parte di un altro Stato membro, nel caso in cui il proprio non vi sia rappresentato, il diritto di rivolgere petizioni al Parlamento europeo e il diritto di ricorrere al mediatore (che nasce anch’esso con il Trattato)¹⁰.

Le successive versioni dei Trattati non apportano modifiche di rilievo alle previsioni di Maastricht.

Quello di Amsterdam, tuttavia, precisa che “la cittadinanza dell’Unione costituisce un complemento alla cittadinanza nazionale ma non la sostituisce” e aggiunge ai diritti di cittadinanza europea quello di scrivere alle Istituzioni e agli organi dell’Unione in una delle lingue contemplate dal Trattato e di ricevere risposta nella stessa lingua¹¹. Prevede poi che il Consiglio possa adottare disposizioni “intese a facilitare” l’esercizio della libertà di circolazione e soggiorno. Il Trattato di Nizza circoscrive tale potere¹².

Il Trattato di Lisbona, pur non discostandosi dai due punti fermi introdotti a Maastricht (la derivazione della cittadinanza europea da quella nazionale e l’accesso ad un elenco tassativo di diritti), sembra attribuire nuova linfa al concetto.

Innanzitutto, pur mantenendo la disciplina della cittadinanza nel TCE, il Trattato del 2007 ne accentua la menzione anche nel TUE¹³. Qui viene inserito infatti un nuovo titolo II, denominato “Disposizioni relative ai principi democratici”, il cui primo arti-colo (art. 9) recita “L’Unione rispetta,in tutte le sue attività, il principio dell’eguaglianza

8Nel Preambolo del Trattato sull’Unione Europea, siglato a Maastricht il 7 febbraio 1992, le parti si dichiarano

“decise a istituire una cittadinanza comune ai cittadini dei loro Paesi”, mentre l’art. B annovera fra gli obiettivi dell’Unione quello di “rafforzare la tutela dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri mediante l’istituzione di una cittadinanza dell’Unione”.

9 Il testo dell’art. 8, par. 2, affermando che “i cittadini dell’Unione godono dei diritti e sono soggetti ai doveri previsti dal presente Trattato”, non fonda però solo dei diritti ma anche dei doveri di cittadinanza europea.

Come si avrà modo di affermare (v. infra, § 6), questa seconda dimensione risulta in realtà più sfumata.

10 Trattato di Maastricht, artt. 8-8D (nel Titolo sulle disposizioni che modificano il Trattato sulla Comunità economica europea per creare la Comunità europea). Gli artt. prenderanno poi i numeri 17-21 del Trattato sulla Comunità europea, TCE, con i quali li s’indicherà d’ora in avanti.

11 Trattato di Amsterdam, firmato ad Amsterdam il 2 ottobre 1997, art. 2, 9) e art. 2, 11). L’art. 2, 5) inserisce inoltre, sempre nel TCE, un nuovo art. 5A che vieta le cooperazioni rafforzate che riguardino la cittadinanza dell’Unione o creino discriminazioni fra i cittadini degli Stati; l’art. 2, 7) inserisce un nuovo art. 6A che prevede una procedura attraverso la quale le Istituzioni possono “prendere i provvedimenti opportuni per combattere le discriminazioni fondate sul sesso, la razza o l’origine etnica, la religione o le convinzioni personali, gli handicap, l’età o le tendenze sessuali”.

12 Il nuovo par. 3 esclude che tale potere possa essere esercitato nelle ipotesi concernenti il regime di passaporti, carte d’identità, titoli di soggiorno o altri documenti assimilati e in quelle relative alla sicurezza sociale o alla protezione sociale, art. 18 c. 3 TCE. Il Trattato di Nizza, che modifica il Trattato sull’Unione Europea, i Trattati che istituiscono le Comunità europee e alcuni atti connessi è stato firmato a Nizza il 26 febbraio 2001.

13 Il Trattato di Lisbona, firmato a Lisbona il 13 dicembre 2007, ha lasciato distinti i due trattati istitutivi dell’UE, cioè il TUE, che ha mantenuto la stessa denominazione e il TCE, di cui ha modificato invece la deno-minazione in Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, d’ora innanzi TFUE.

dei cittadini, che beneficiano di uguale attenzione da parte delle sue istituzioni, organi e organismi. È cittadino dell’Unione chiunque abbia la cittadinanza di uno Stato membro. La cittadinanza dell’Unione si aggiunge alla cittadinanza nazionale e non la sostituisce”.

Viene quindi riprodotto l’art. 8 TCE, con alcune varianti: l’omissione della disposizione iniziale sull’istituzione della cittadinanza europea; l’inserimento del principio di uguaglianza; la sostituzione, nei rapporti fra cittadinanza europea e cittadi-nanza nazionale, delle parole “costituisce un complemento” con “si aggiunge”¹⁴.

Le disposizioni successive che menzionano i “cittadini” europei garantiscono loro la rappresentanza diretta nel Parlamento europeo, la partecipazione alla vita democratica dell’Unione, la possibilità di far conoscere e scambiare le loro opinioni e, a date condizioni, di chiedere alla Commissione di presentare proposte di atti giuridici (artt.

10, 11 TUE).

Nella parte II del TFUE, intitolata adesso “Non discriminazione e cittadinanza dell’Unione”, vengono riprodotti gli artt. 12 e, con talune modifiche, 13 TCE, che dispongono il divieto delle discriminazioni basate sulla nazionalità ed il potere del Consiglio di adottare misure per combattere le discriminazioni basate su razza, origine etnica ed altri parametri. Nello stesso titolo trovano poi spazio tutti gli articoli sulla cittadinanza già previsti dal Trattato di Maastricht (artt. 18-23 TFUE)¹⁵.

Oltre alle prerogative riconosciute ai cittadini europei dai Trattati, la Carta di Nizza garantisce loro anche il diritto ad una buona amministrazione e quello di accesso ai documenti delle Istituzioni e organi dell’Unione (artt. 41 e 42)¹⁶.

Il Trattato di Lisbona non ha quindi innovato nella sostanza le disposizioni sulla cittadinanza. Le modifiche rispetto al passato hanno riguardato principalmente la sua presenza più significativa anche all’interno del TUE, la definizione di “aggiuntiva”

(anziché di “complementare”) alla cittadinanza nazionale e l’accentuazione del collega-mento con il divieto di discriminazione. Permane però lo stretto vincolo – ma anche la latente antitesi – fra cittadinanza nazionale e cittadinanza europea che ha caratterizzato tale status sin dalla sua previsione nel Trattato di Maastricht.

14 V. l’attuale art. 9 TUE, nella versione consolidata, alla quale si farà d’ora innanzi riferimento.

15 Le modifiche principali sono: sul rapporto fra cittadinanza europea e cittadinanza nazionale, l’art. 20, rical-cando la nuova versione del TUE, sostituisce l’espressione “è complementare” con “si aggiunge” ed anticipa l’e-lenco dei diritti dei cittadini europei, sviluppati poi negli artt. successivi. A proposito della libertà di circolazione e soggiorno, la disposizione introdotta dal Trattato di Nizza sulla possibilità che il Consiglio predisponga delle misure di facilitazione per l’esercizio di tali diritti prevede adesso le ipotesi di un suo intervento in materia di sicurezza sociale e protezione sociale (art. 21, par. 3); è inserito il diritto dei cittadini a presentare un’iniziativa ai sensi dell’art. 11 TUE (art. 24 c. 1; per l’art. 11 TUE v. supra).

16 La Carta di Nizza è proclamata nel dicembre 2000 ma solo con il Trattato di Lisbona assume lo stesso valore dei Trattati.

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