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4.3. I più recenti obiettivi europei nell’ambito dell’Istruzione e della Formazione Professionale
Gli ambiziosi e strategici obiettivi sostenuti e promossi a partire dal Consiglio di Lisbona hanno senza dubbio favorito un processo di integrazione, cooperazione, con-vergenza e rinnovamento delle politiche nazionali in tema di occupazione e di crescita del mercato del lavoro. Occorre inoltre porre in evidenza come, da un lato, abbiano anche e soprattutto impresso nuova linfa e rinnovato slancio alle politiche nazionali degli Stati membri in materia di istruzione e formazione professionale e, dall’altro, abbiano favorito una modernizzazione dei sistemi di protezione sociale e di inclusione degli individui, attribuendo una specifica connotazione sociale all’Unione Europea.
Il Consiglio europeo di Barcellona del 2002 ha in particolare richiesto la creazione di un processo specifico per l’istruzione e la formazione professionale, che contribuisse a rendere tali sistemi europei un riferimento di qualità a livello mondiale entro il 2010.
Esso ha dunque adottato, nel novembre 2002, una risoluzione sulla cooperazione rafforzata in materia di istruzione e formazione professionale, che ha condotto all’approvazione del c.d. Processo di Copenhagen. Con esso si proponeva di migliorare le prestazioni, la qualità e l’attrattiva dell’istruzione e della formazione professionale mediante una maggiore cooperazione a livello europeo43. Tale cooperazione prevedeva, in primo luogo, la costruzione di una dimensione politica, volta a stabilire obiettivi comuni europei e a riformare i sistemi di istruzione e formazione professionale nazionali; in secondo luogo, lo sviluppo di quadri e strumenti europei comuni in grado di aumentare la trasparenza e la qualità delle competenze e delle qualifiche, e di incmentare la mobilità; infine, la cooperazione avrebbe dovuto favorire l’apprendimento re-ciproco a livello europeo e il coinvolgimento di tutte le parti interessate a livello nazionale44.
L’intensificarsi della cooperazione e del coordinamento nei sistemi dell’istruzione e della formazione professionale ha in effetti portato, in quest’ultimo decennio, all’a-dozione, da parte delle Istituzioni europee, di alcune raccomandazioni significative, le quali, pur non essendo vincolanti, hanno tuttavia saputo indicare agli Stati membri modalità attuative ritenute idonee a perseguire gli obiettivi europei e hanno innegabil-mente condizionato le politiche nazionali in materia di istruzione e formazione profes-sionale. Si possono qui ricordare, a titolo esemplificativo, la Raccomandazione per lo sviluppo di un quadro europeo per la trasparenza delle qualifiche e delle competenze45; quella per l’introduzione di una metodologia per il trasferimento dei crediti per l’istru-zione e la formal’istru-zione professionale46 o, ancora, la Raccomandazione per la definizione di un quadro europeo per le competenze chiave47.
43 Dichiarazione di Copenhagen dei Ministri dell’istruzione e formazione professionale, e della Commissione europea, 29 e 30 novembre 2002.
44 Alla Dichiarazione di Copenhagen hanno fatto seguito: il Comunicato di Maastricht (14 dicembre 2004), volto a sviluppare le priorità fissate a Copenhagen e, per la prima volta, a fissare priorità specifiche a livello nazionale nel capo dell’istruzione e della formazione professionale; il Comunicato di Helsinki (5 dicembre 2006) che, in una prima fase di valutazione, ha rivisto priorità e strategie; il Comunicato di Bordeaux (26 novembre 2008), che ha riesaminato le priorità alla luce del futuro programma in materia di istruzione e formazione professionale dopo il 2010.
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Il Processo di Copenhagen ha dunque avuto un impatto significativo sulle politiche nazionali in materia di istruzione e formazione professionale ed ha confermato, al tem-po stesso, la necessità di un approccio più generale, che colleghi questo settore ad altre politiche, in particolare a quelle sociali e in materia di occupazione.
Peraltro, già in occasione del Consiglio europeo di Bruxelles del 25-26 marzo 2004, nell’illustrare il rapporto intermedio e i progressi compiuti nell’ambito della Strategia adottata a Lisbona, si è dovuto constatare un ritardo rispetto ad alcuni obiettivi che si era inteso raggiungere e si è quindi suggerita l’individuazione di nuovi orientamenti, caratterizzati da una semplificazione dei contenuti della strategia perseguita48.
Nel successivo Consiglio europeo di Bruxelles del 21-22 marzo 2005, di fronte a risul-tati sostanzialmente immurisul-tati rispetto all’anno precedente, si è preso definitivamente atto di un raggiungimento solo parziale del percorso avviato con Lisbona, anche in conseguenza di un mutato contesto economico e sociale, derivante in gran in parte dalla crisi economica mondiale.
Le vicende economiche e politiche internazionali hanno infatti non solo contribu-ito a rimettere in discussione gli equilibri che si erano raggiunti sino a quel momento, ma hanno finanche determinato l’emergere di tensioni tra Stati membri e di incertezze rispetto al ruolo dell’Europa stessa. Nonostante il periodo non certamente favorevole, l’Unione Europea ha tuttavia ritenuto che il settore dell’istruzione e della formazione professionale fosse ancora cruciale per il raggiungimento, e anche per il mantenimento, di un’effettiva dimensione e coesione sociale europea. In occasione quindi del Consiglio europeo del 2005 si stabilì il rilancio della Strategia di Lisbona49, puntando principal-mente sulle priorità politiche, piuttosto che su obiettivi da raggiungere o su indicatori comuni di riferimento.
Lo sforzo per la realizzazione delle riforme è stato quindi rimesso, ancora una volta, alla responsabilità e competenza degli Stati membri, individuando peraltro, a livello europeo, i temi cruciali rispetto ai quali occorreva intervenire per un agire comune e, soprattutto, per evitare il venir meno della fiducia nei confronti dell’Unione Europea.
Per emergere dunque dalla crisi, le Istituzioni comunitarie hanno proposto nel 2010 l’adozione di una nuova strategia decennale: Europa 202050.
45 Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2008, sulla Costituzione del quadro europeo delle qualifiche per l’apprendimento permanente, in GU C 111 del 6.5.2008.
46 Raccomandazione del Parlamento europeo e del Consiglio, del 18 giugno 2009, sull’Istituzione di un sistema europeo di crediti per l’istruzione e la formazione professionale (ECVET), in GU C 155, 8.7.2009.
47 Raccomandazione 2006/962/CE del Parlamento e del Consiglio, del 18 dicembre 2006, relativa a Competenze chiave per l’apprendimento permanente, in GU L 394, 30.12.2006.
48 Cfr. Istruzione e Formazione 2010: l’urgenza delle riforme per la riuscita della strategia di Lisbona, COM(2003) 685 def.
49 Comunicazione al Consiglio di primavera, del 2 febbraio 2005, Lavoriamo insieme per la crescita e l’occupazio-ne. Un nuovo slancio per la strategia di Lisbona, COM(2005) 24 def.
50 Comunicazione del 3 marzo 2009 della Commissione, Europa 2020: una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, COM(2010) 2020 def.
Con essa si punta a consentire l’uscita dalla crisi che affligge molti Stati membri e s’intendono creare le condizioni per un diverso sviluppo economico, più “intelligente, sostenibile e solidale”51. Tra i nuovi obiettivi di Europa 2020 è possibile inoltre rintrac-ciare anche il sistema dell’istruzione e della formazione professionale, essendone così attestati il suo valore e il suo ruolo chiave per la trasformazione dell’Unione Europea in una società sostenibile e più competitiva a livello mondiale.
Immediatamente successivo, inoltre, è il Programma Istruzione e formazione 202052 – confermato poi nella Dichiarazione di Bruges del 7 dicembre 201053 – il quale, muoven-do dai progressi realizzati nell’ambito del Programma 2010, istituisce nuovi obiettivi strategici e metodi comuni di lavoro per gli Stati membri, onde consentire all’Unione Europea di divenire una società fondata sulla conoscenza e l’apprendimento permanente per tutti. Scopo essenziale del nuovo quadro strategico è infatti quello di incoraggiare il miglioramento dei sistemi nazionali di istruzione e formazione professionale, i quali devono anzitutto consentire ai cittadini di realizzare appieno le proprie potenzialità, nonché garantire una prosperità economica sostenibile e l’occupazione.
In conclusione, anche nella rinnovata strategia europea in materia di istruzione e formazione professionale di quest’ultimo decennio è possibile rintracciare quelle carat-teristiche che si ritiene debbano essere considerate proprie dell’ordinamento europeo rispetto al settore in esame.
In primo luogo, si conferma il riconoscimento della competenza in materia di istru-zione e formaistru-zione professionale in capo agli Stati membri e la necessità di una loro collaborazione – mediante il sempre attuale metodo del coordinamento aperto – con le Istituzioni europee, per consentire il rafforzarsi di questo settore e il raggiungimento degli ambiziosi obiettivi prefissati per il 2020.
Appare poi evidente come nell’ordinamento europeo l’istruzione e la formazione professionale non siano concepiti come ambiti distinti, ma come settori inevitabilmente integrati, che permettono di acquisire, oltre alle competenze di base, competenze in settori specialistici e qualifiche di alto livello. Occorre quindi non un approccio duale e distinto rispetto ai due settori, ma, al contrario, politiche e azioni coordinate e siner-giche, così da istituire un sistema complessivo di formazione, flessibile e di alta qualità.
Infine – come già sottolineato – l’istruzione e la formazione professionale risulta-no essere imprescindibile elemento di integrazione e coesione sociale; esse consentorisulta-no infatti, ancor più nel periodo di crisi che l’Unione sta attraversando, di favorire le competenze interculturali, di condividere i valori democratici e di rispettare i diritti fondamentali sanciti a livello nazionale ed europeo, rendendo così effettivo, e riempiendo di nuovi contenuti, il diritto di cittadinanza europea.
51 Cfr., sul punto, la Comunicazione del 5 marzo 2014 della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle Regioni, sul Bilancio della strategia Europa 2020 per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva, COM(2014) 130 def.
52 Conclusioni del Consiglio europeo, 12 maggio 2009, su un Quadro strategico per la cooperazione europea nel settore dell’istruzione e della formazione (ET2020), in GU C 119, 28.5.2009.
53 Comunicato di Bruges, adottato dai Ministri europei responsabili dell’istruzione e della formazione professio-nale e dalla Commissione europea il 7 dicembre 2010, e che prevede nuovi obiettivi strategici a lungo termine per la cooperazione europea in materia di istruzione e formazione professionale per il periodo 2011-2020.
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Nonostante la non vincolatività per gli Stati membri delle politiche europee nel settore della formazione, le logiche rispetto alle quali si è mossa l’Unione Europea in quest’ambito, e le caratteristiche stesse di questo settore, hanno avuto rilevanti riflessi sugli ordinamenti nazionali. La Strategia di Lisbona e le successive azioni europee hanno infatti comportato, anche in Italia, l’introduzione di importanti riforme – a livello costituzionale e normativo – che, finalizzate a raggiungere gli obiettivi europei, hanno al tempo stesso contribuito ad una nuova configurazione non solo del sistema pubblico della formazione, ma anche del diritto stesso ad una formazione.