La politica di coesione rappresenta la sintesi di diverse poli- tiche che le istituzioni comunitarie intendono attualmente in- centivare all’interno degli Stati membri.
Va considerato che detta politica si sia man a mano arricchi- ta con la politica urbana e quella ambientale che, attualmente, sono parte integrante degli obiettivi di sviluppo comunitari e delle finalità attuabili anche a mezzo di incentivi.
Sin dalle proposte di riforma dei regolamenti dei Fondi Strutturali del 1999-2000, la Commissione Europea ha assegna- to una funzione centrale alle politiche urbane, partendo dal pre- supposto che il miglioramento dell’immagine di una città favo- risce le sue prospettive di attrazione di nuovi insediamenti pro- duttivi e, dunque, la crescita dell’economia urbana e regionale; città che dovranno essere sempre più in grado di auto- promuoversi ed auto-qualificarsi per poter usufruire appieno delle opportunità che l’Unione Europea è oggi in grado di offri- re49.
Negli ultimi anni la Commissione ha intuito l’esigenza di e- laborare una vera e propria “politica delle città” in Europa, in quanto la maggior parte dei cittadini europei risiede in aree ur- bane e le città rappresentano “luoghi di integrazione sociale e
culturale, fonti di prosperità economica, di sviluppo sostenibile e basi per la crescita della democrazia”.
Per tali motivi, già con il "Quadro d'azione per uno sviluppo
urbano sostenibile nell'Unione europea”, adottato il 28 ottobre
1999 vennero individuati una serie di obiettivi legati alle città consistenti nell’incremento della prosperità economica e del- l'occupazione; nella promozione delle pari opportunità e inte- grazione sociale, nel recupero dei quartieri in difficoltà attraver-
49 Comunicazione 1997, Quadro di azione per uno sviluppo sostenibile
nell’unione europea. Sul tema, C. RAIMONDI Programmazione delle politi- che pubbliche e bilancio dello Stato: esperienze e metodologie di valutazione, in Az. pubb., 2009, 449 ss.
so il miglioramento dell'ambiente urbano (gestione dei trasporti, dei rifiuti, dell'energia, ecc) e una buona amministrazione urba- na finalizzata ad accrescere la partecipazione degli operatori lo- cali e dei cittadini.
La Commissione ha poi incaricato le sue Direzioni Generali di occuparsi specificatamente di politiche settoriali a carattere urbano ritenendo necessario il rafforzamento del ruolo delle cit- tà europee mediante lo sviluppo di tematiche nel campo sociale e della crescita dei servizi e della rigenerazione strutturale e dei trasporti. Per questo motivo, la Direzione Generale della politi- ca regionale nel 1994, utilizzando il FSR a livello urbano per la rigenerazione delle periferie, dette via all’iniziativa comunitaria URBAN che, successivamente nel 1999, ha preso il nome di URBAN II.
Con il rinnovo dei Fondi Strutturali per il periodo 2007-2013 si è concretizzato il passaggio della politica urbana all’interno della politica regionale, con il vincolo per le Regioni di identifi- care le priorità, le risorse e, soprattutto, le città beneficiare degli interventi. La Commissione ha, altresì, invitato le Regioni a de- legare alle città la gestione dei finanziamenti necessari e gli Sta- ti membri a formulare la propria strategia per lo sviluppo urba- no con riguardo alle aree rientranti sia nell’obiettivo Conver- genza, che in quello Competitività.
Per favorire il processo di rinnovamento e sviluppo della competitività dell’Europa si è ritenuto necessario coinvolgere le autorità competenti (ed in particolare, gli Enti locali) per svi- luppare le tematiche della coesione e dello sviluppo economico e sociale atteso che la crescita economica sostenibile nelle città risulta essere un volano finalizzato a ridurre la povertà, l'emar- ginazione ed i problemi ambientali.
Il punto di partenza della politica urbana europea è legato proprio alla considerazione che per affrontare le varie sfide ur- bane e per migliorare la loro attrattività, le città dovrebbero atti- rare più investimenti e creare più occupazione.
Le città potrebbero in tale ottica adottare provvedimenti per sostenere l'innovazione, l'imprenditorialità e l'economia della conoscenza, rivolgendosi alle piccole e medie imprese50.
Al fine di recuperare i divari esistenti dei quartieri svantag- giati delle città ove ad una disoccupazione elevata fanno riscon- tro altre condizioni sfavorevoli, la Commissione spinge a far sì che gli Stati elaborino politiche di lotta contro la delinquenza locale creando nel contempo nuovi posti di lavoro e ha chiarito, a tal fine, che i progetti di sviluppo urbano potranno essere so- stenuti con il FESR, il FSE ed il Fondo di coesione, oltre a po- ter utilizzare i più innovativi strumenti finanziari (JASPERS, JEREMIE e JESSICA)51, nonché le partnership di tipo pubbli-
co-privato.
Proprio in forza degli obiettivi propri della politica urbana, l’Unione europea ha considerato compatibili con le regole del Trattato gli aiuti di Stato collegati all’istituzione delle cd. Zone
Franche Urbane in Francia, in relazione alle quali sono stati
stanziati aiuti al funzionamento sottoforma di esoneri fiscali e contributivi alle imprese ivi collocate per la loro finalità di
50 Nella specie, le azioni considerate rientrano in sei rubriche distinte, vale a
dire: il potenziamento dell'attrattività delle città; il sostegno all'innovazione, all'imprenditorialità e all'economia della conoscenza; la creazione di un mag- gior numero di posti di lavoro e di migliore qualità; la gestione delle disparità intraurbane; la governance; il finanziamento del rinnovo urbano. Si tratta ad esempio di: migliorare alcune infrastrutture economiche e adottare sistemi di gestione ambientale; fornire servizi di sostegno alle imprese; cooperazione fra partner locali e accesso alle fonti di finanziamento; preparazione di una stra- tegia d'innovazione per l'intera regione; partecipazione delle città a progetti di ricerca e di sviluppo (R&S) (7° programma quadro) e nel settore della società dell'informazione (iniziativa 2010).
51 Si cfr. COM(2005) 299 SEC(2005). Sono programmi europei, già utilizzati
in passato, che si inseriscono tutti nel quadro di una più ampia politica di ri- forma per la coesione europea che perseguono le linee guida strategiche per il periodo 2007-2013 indicate dalla Commissione nel Luglio 2005. Jaspers: Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions o Assistenza congiunta a sostegno dei progetti nelle regioni europee; Jeremie: Joint Euro- pean Resources for Micro to Medium Enterprises o Risorse europee congiunte per le micro, le piccole e le medie imprese; Jessica: Joint European Support for Sustainable Investiment in City Areas o Sostegno europeo congiunto per gli investimenti sostenibili nelle aree urbane. Sui quali, si veda http://upc.uniroma3.it/NEWSILO/doc/3j.pdf .
strumento attraverso il quale procedere al recupero delle perife- rie degradate e dei centri urbani depressi52.
È in questa logica che, accanto alla politica urbana nell’am- bito della coesione europea, si colloca anche la politica ambien- tale a cui l’Unione ha da tempo rivolto grande attenzione cer- cando di incentivare gli Stati membri ad adottare specifiche po- litiche dirette all’adozione di comportamenti virtuosi da parte degli operatori economici.
Non a caso il principio di derivazione europea del “chi in-
quina paga”, è oramai espressamente codificato dall’art. 191
del TFUE e rappresenta, di fatto, la fonte delle normative a ca- rattere premiale promosse, sia dell’Unione che degli Stati membri.
E’ proprio in ragione della rilevanza che assume detto prin- cipio nell’ordinamento giuridico integrato che sono ritenuti le- gittimi e compatibili, a certe condizioni, determinati regimi a- gevolativi, anche fiscali, adottati a vantaggio delle imprese che applicano best practices in materia di protezione dell’ambiente che, come si vedrà, rientrano espressamente nel Regolamento unico di esenzione, tra gli aiuti che non richiedono la previa autorizzazione da parte della Commissione.
2.6 Le priorità dell’Unione nell’attuale programmazione