Passando ad esaminare il caso dell’autonomia degli enti infrastatali nel nostro ordinamento ad assetto invariato rispetto a quanto oggi disposto dall’artt. 117 e 119 della Cost., viene ge- neralmente riconosciuto che non dovrebbero esserci dubbi sul fatto che essi possano superare il test dell’autonomia, sia sotto il profilo istituzionale che procedurale e, con opportune cautele, anche quello finanziario71.
provenienti dalle altre Regioni o dal Governo centrale dello Stato membro interessato”, per concluderne che gli aiuti invocati in quella decisione della Commissione manterrebbero integra l’autonomia economico-finanziaria dell’ente territoriale “dato che sarebbe molto difficile concepire un ente infra- statale che non riceva alcun sostegno economico, in nessuna forma, dal Go- verno centrale”. Da notare che, nella sua decisione finale, la Corte UE, nel sostenere la Commissione sulla selettività degli aiuti concessi attraverso il regime fiscale di favore alle società stabilite a Gibilterra, ha ravvisato la selet- tività degli aiuti sul piano materiale. Il regime di aiuti prevede, infatti, un’ imposta base ed un’imposta addizionale (top up tax) applicabile, tuttavia, so- lo a talune società operanti nel settore dei servizi finanziari e pubblici (con un meccanismo premiale, cd. payroll tax ed uno legato alla tassazione sugli im- mobili destinati ad attività commerciale, cd. BPOT al 15% degli utili). La Corte ha ravvisato la selettività materiale del regime che, in primo luogo, in- dividua il requisito di produrre utili prima dell’assoggettamento alla payroll e alla BPOT ed inoltre perché finiva per favorire le società offshore, senza pre- senza fisica a Gibilterra, non debitrici delle imposte addizionali.
71 Con la Riforma del Titolo V ed il processo federalista ormai quasi concluso,
si è inteso, “riempire di contenuto” l’art. 119 della Cost. proprio al fine di do- tare i vari enti di governo, certamente autonomi rispetto allo Stato centrale, di autonomia di entrata e di spesa “in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”.
Alcuni contributi dottrinali di giuristi ed economisti lo af- fermano, e la stessa legge delega, oltre che i commenti di osser- vatori politici, danno conferma della possibilità degli enti infra- statali di promuovere trattamenti differenziati attraverso l’uso della leva fiscale sui propri territori, sostenuti anche dai più “li- berali” orientamenti espressi in materia della Corte di giusti- zia72.
Come asse portante del processo federalista avviato, la leg- ge delega contiene, infatti, l’esplicito riferimento alla “fiscalità
di vantaggio” come opportunità da sfruttare nelle aree sottouti-
lizzate nella prospettiva del superamento del dualismo econo- mico del Paese (art. 1, comma 1, L. n. 42/2009) e della possibi- lità di promuovere, come si legge nella relazione illustrativa, “politiche economiche attraverso la leva fiscale a mezzo di e-
senzioni, deduzioni e agevolazioni per permettere la piena va- lorizzazione delle risorse presenti sui territori con applicazione della sussidiarietà fiscale che permette ai territori di incentiva- re le loro vocazioni e i loro punti di forza, offendo una possibi- lità di intervento mirata che non sarebbe egualmente possibile con misure adottate in modo uniforme sul territorio nazionale dal livello centrale”.
All’art. 2, comma 2, lett. mm) della cit. L. n. 42, tra i princi- pi direttivi, si pone, infatti, “ l’individuazione, in conformità
con il diritto comunitario, di forme di fiscalità di sviluppo, con particolare riguardo alla creazione di nuove attività d’impresa nelle aree sottoutilizzate”. Parimenti all’art. 16, comma 1, lett.
d), della cit. legge si stabilisce che, con riferimento agli inter- venti speciali di cui al comma 5 dell’art. 119 della Cost., si debba procedere con “interventi diretti a promuovere lo svilup-
po economico, la coesione delle aree sottoutilizzate del paese e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali e favorire l’effettivi esercizio dei diritti della persona”.
Anche per le Regioni speciali, l’art. 27, comma 3 della L. n. 42/2009 stabilisce che gli statuti da emanare in conformità a quanto previsto dalla delega, devono individuare “forme di fi-
72 Per le Regioni a statuto ordinario si è da più parti sostenuto, e soprattutto in
chiave politica, che il nuovo sistema di finanziamento, non più basato su un sistema di finanza derivata, ma per assegnazione di risorse da parte dello Sta- to costituite da tributi, compartecipazioni e quote del fondo perequativo lasci le stesse comunque “pienamente ed esclusivamente responsabili delle proprie scelte”.
scalità di sviluppo” ai sensi dell’art.2, comma 2, lett. mm) e al- le condizioni di cui all’art. 16, comma 1, lett. d)”.
Sennonché, ove si considerino gli interventi normativi “cor- rettivi” ed integrativi” all’impianto originario della legge delega emanati nel corso della attuale legislatura, ed, ancor di più, ove si proseguisse sulla strada intrapresa con il recente ddl costitu- zionale di “Controriforma del Titolo V”, qualche dubbio sem- bra doversi avanzare.
Si registra, invero, un tale rafforzamento ed accentramento di poteri dello Stato nell’esercizio della potestà legislativa sul
sistema tributario nazionale, che si spinge fino ad annettere alla
potestà esclusiva statale “l’armonizzazione dei bilanci ed il co- ordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”, oltre che il relativo potere regolamentare, che potrebbe essere molto difficile sostenere che una decisione in materia di tributi venga adottata dagli enti sub statali senza possibilità di un in- tervento da parte del Governo centrale sul suo contenuto.
Sembrerebbe, invece, che accada l’inverso, considerato che, conformemente alle molte pronunce della Corte Costituzionale che, in caso di conflitto di attribuzione, in più occasioni hanno anteposto l’interesse dello Stato alla formale competenza con- corrente o residuale delle Regioni 73 come ora, più espressa-
mente, indicato nel disegno di legge costituzionale da poco ap- provato, viene messo in primo piano il principio dell’”unità
giuridica ed economica della Repubblica” come valore fonda-
mentale dell’ordinamento.
Per il citato ddl a garanzia di detto valore e la salvaguardia dei diritti costituzionali, c’è, infatti, il primato della legge dello
Stato che può intervenire, dunque, in ogni ambito, a prescindere
dal riparto tra materie di legislazione concorrente ed esclusiva regionale con l’effetto, di ridurre, se non annullare, il potere de- cisionale autonomo degli enti sotto ordinati.
Più complesso ancora appare valutare l’ autonomia tributaria di Regioni ed Enti locali sotto l’aspetto economico – finanziario dipendendo essa dal nuovo sistema con cui si è intesa articolare
73 Cfr. sentenze nn. 296 e 297 del 2003 dove, con riguardo ai tributi regionali,
la Corte già riconosceva che nell’art. 119 vi fosse il riferimento ai tributi pro- pri regionali, e cioè di quelli istituiti con legge regionale, ma pur sempre nel rispetto dei principi di coordinamento con il sistema tributario statale.
(o meglio, risulterà articolata, a regime) l’“assegnazione” di ri- sorse tra Stato centrale ed autonomie.
Bisogna verificare, in particolare, se “le assegnazioni” di tri- buti (che per lo più sono statali), la perequazione, ed anche l’eventuale erogazione dei contributi “speciali” di cui al comma 5 dell’art. 119 della Cost. ai vari enti territoriali possano, in qualche modo, compensare in termini di “causa ad effetto” il minor gettito correlato ad una agevolazione fiscale adottata sui tributi di propria spettanza.
A questo punto, ripercorrendo le nuove modalità di assegna- zione dei tributi disposte con l’attuazione del federalismo fisca- le, occorrerà dapprima distinguere se si tratti di risorse destina- te alle Regioni per le funzioni associate alle Spese LEP (colle- gate ai livelli essenziali) o Spese libere (per tutte le alte), oppure agli Enti locali per le funzioni fondamentali e per le altre fun- zioni, per poi stabilire se residuino reali “spazi” di autonomia
tributaria nel senso cioè, che l’ente che decide una data misura
di aiuto fiscale sia da qualificarsi ancora “autonomo” dalle de- cisioni dello Stato centrale, prima di verificare su quali tributi,
derivati o propri , detto potere sia poi esercitato.
Per riflettere su questi aspetti, si ritiene utile soffermarsi sul- la situazione originatasi dalla legge delega per passare poi ad esaminare il mutamento di scenario collegato ai decreti legisla- tivi di attuazione e a quelli correttivi ed integrativi di recente emanati, oltre che rifarsi alle “intenzioni” espresse nel progetto di riforma più radicale di controriforma di cui si è parlato.
Il discorso si complica e richiede alcune precisazioni.
3.7 L’autonomia istituzionale e decisionale degli enti sub