Il divieto di aiuti di Stato non è, quindi, generalizzato: gli aiuti sono, infatti, considerati compatibili quando sono, come si diceva, utili al soddisfacimento di interessi generali ritenuti su- periori e rilevanti già in seno alla Comunità e quando favori- scono la realizzazione del mercato interno o sono diretti al re- cupero della concorrenzialità delle imprese ubicate in determi- nate zone caratterizzate da crisi strutturale.
L’autorizzazione degli aiuti può trovare, infatti, la sua ratio in una “contropartita” che non può corrispondere unicamente al vantaggio economico delle imprese o dei settori beneficiati, ma deve consistere nella realizzazione di un interesse comunitario; e ciò anche se, nel breve periodo, le agevolazioni concesse fos- sero in grado di creare distorsioni od alterare il libero gioco del- la concorrenza.
L’art. 107 del Trattato, ai paragrafi 2 e 3 prevede, a tal fine, una serie di deroghe al divieto stabilendo la compatibilità per aiuti di Stato che sarebbero astrattamente vietati.
Il par. 2 riconosce, innanzitutto, delle esenzioni automatiche al divieto con l’effetto di considerare sempre compatibili gli aiuti di carattere sociale concessi ai singoli consumatori, quelli accordati in occasione di calamità naturali o simili e quelli con- cessi a favore delle regioni dell’ex Germania del blocco sovieti- co97.
Per il par. 3, sono invece soggetti a valutazione discrezionale della Commissione e, in casi eccezionali, del Consiglio, deter- minati aiuti, sempreché gli stessi vengano concessi in misura tale da non essere, appunto, contraria all’interesse comune98.
97 Ai sensi del par. 2 del cit. art. 107 sono esenti, invero: a) gli aiuti a carattere
sociale concessi ai singoli consumatori, a condizione che siano accordati sen- za discriminazioni determinate dall'origine dei prodotti;b) gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezio- nali; c) gli aiuti concessi all'economia di determinate regioni della Repubblica federale di Germania che risentono della divisione della Germania, nella mi- sura in cui sono necessari a compensare gli svantaggi economici provocati da tale divisione.
98 Tale requisito è valutabile attraverso l’applicazione del principio di propor-
zionalità, rispettato esclusivamente nel caso in cui la misura adottata dallo Stato membro non sia tale da comportare uno sfasamento dell’equilibrio fra
Si tratta di quegli aiuti destinati a favorire lo sviluppo delle
“regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione” , svantaggiate rispet-
to alla media europea (107.3.a); di quelli destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse
europeo oppure a porre rimedio ad un grave turbamento del-
l’economia di uno stato membro (107.3.b); di quelli diretti ad
agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni eco- nomiche ovvero di regioni svantaggiate rispetto alla media na- zionale, definite in base alla nota Carta degli Aiuti, elaborata
dalla Commissione, su proposta degli stessi Stati membri (art. 107.3.c)99.
Trattasi ancora degli aiuti destinati a promuovere la cultura e
la conservazione del patrimonio, (art. 107.3.d) e le altre catego-
rie di aiuti, determinate dal Consiglio, su proposta della Com- missione (art. 107.3.e).
La Commissione ha autorizzato, anche se in rare occasioni, proprio in base all’art. 107, 3.a e c., la concessione degli aiuti cd. Regionali, quando li ha ritenuti idonei a superare gli squilibri tra talune regioni (così è avvenuto, in passato, con riferimento alla disciplina organica degli interventi straordinari del Mezzogiorno di cui alla L. n. 64/1986, Decisione 88/318/CEE, marzo 1988). Nel caso di aiuti destinati a determinate aree geografiche in ra- gione del mancato sviluppo economico o per il basso livello di occupazione o tenore di vita il giudizio di compatibilità della Commissione europea si è incentrato, in particolare, sul grado di
efficacia dei benefici concessi rispetto al soddisfacimento del-
l’obiettivo comunitario di tutela della concorrenza e quello nazionale, posto alla base dell’aiuto.
99 Possono, altresì, ritenersi aiuti compatibili con il mercato comune ai sensi
del succ. par. 3: a) gli aiuti destinati a favorire lo sviluppo economico delle regioni ove il tenore di vita sia anormalmente basso, oppure si abbia una grave forma di sottoccupazione; b) gli aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo oppure a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro c) gli aiuti destina- ti ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al co- mune interesse; d) gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazio- ne del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della con- correnza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune; e) le altre categorie di aiuti, determinate con decisione del Consiglio, che delibera a maggioranza qualificata su proposta della Commissione.
l’interesse generale della coesione economica e sociale dell’Unione.
Secondo questa interpretazione, l’aiuto Regionale per essere giudicato lecito e compatibile, come si legge negli orientamenti espressi dalla Commissione europea proprio in materia di “Aiuti
di Stato a finalità regionale” (98/C 74/06), deve essere propor- zionato rispetto al fine che intende raggiungere; decrescente nel tempo e capace di produrre effetti duraturi anche dopo la sua
cessazione100.
Sono ancora compatibili gli aiuti cd. Settoriali, e cioè quelli concessi a singoli settori o a singole imprese operanti in taluni settori “sensibili” (come quelli delle fibre sintetiche, dell’auto- mobile, delle costruzioni navali, delle poste, dell’agricoltura e pesca, del carbone e acciaio, dei trasporti), che di norma, a mo- tivo della loro specificità, richiedono interventi normativi ad
hoc.
Secondo il giudizio della Commissione, anche per questa ti- pologia di aiuti, deve trattarsi di un sostegno che viene concesso nell’interesse dell’Unione europea (efficacia); le risorse devono manifestarsi essenziali per il raggiungimento dell’obiettivo pre- fissato (indispensabilità) e devono essere parametrati in una mi- sura strettamente necessaria (proporzionalità). Gli aiuti in que- stione non devono in ogni caso comportare ingiustificati van-
taggi nei confronti dei concorrenti, devono essere temporanei, digressivi e non ripetibili e devono essere comunicati e contabi-
lizzati secondo procedure chiare e trasparenti (trasparenza). Completano il quadro di riferimento gli aiuti cd. Orizzontali, e cioè quelli destinati a favorire obiettivi a carattere trasversa-
le, quali la ricerca e lo sviluppo tecnologico; la formazione;
l’occupazione; la competitività delle piccole e medie imprese. Trattasi di aiuti che, a determinate condizioni, sono considerati non lesivi della concorrenza e, per questo, rimangono esentati dal procedimento di controllo ex art. 108 del TFUE, purché concessi entro i limiti imposti da specifici Regolamenti di esen- zione per categoria emanati dalla Commissione101, oggi sostitui-
100 Dall’esame sella sent. dalla Corte di Giustizia 7 marzo 2002, causa C-
310/99 Italia/Commissione (oggetto: regime di aiuti concessi attraverso il contratto di formazione lavoro) emerge proprio la necessità del requisito della decrescenza ai fini della compatibilità del regime di aiuto.
101 Disciplina comunitaria in materia di aiuti di stato a favore di ricerca, svi-
ti dal Regolamento unico generale di esenzione (n. 800 del 6 agosto 2008)102.
Del pari compatibili ed esentati dalla notifica sono gli aiuti concessi ai sensi del Regolamento sugli aiuti “de minimis” e cioè quelli concessi alle imprese entro un determinato ammon- tare massimo e fruiti nell’arco di tre anni, giudicati di importan- za minore.
Anche in ordine a questa tipologia di agevolazioni, il vigente Regolamento (CE) n. 1998/2006, approvato per il periodo 2007-2013 modificando i precedenti limiti di fruibilità dei bene- fici (da 100.000 a 200.000 euro)103, ha stabilito l'allargamento
dei settori ammissibili a dette tipologie di aiuti anche a quello dei trasporti, ma ha anche disciplinato in modo innovativo i principi di cumulabilità di questi di aiuti con altre tipologie di agevolazini, finendo per compromettere, in certi casi, la piena e libera godibilità dei vantaggi dei destinatari.
Gli aiuti al funzionamento, invece, e cioè quelli destinati a ridurre le attività correnti delle imprese (ad esempio costi sala- riali, costi di trasporto, locazioni), anche se concessi sotto forma
di esenzioni fiscali o di riduzione di aliquote di tassazione o de- gli oneri sociali, sono, in linea di principio, sempre vietati.
Essi possono essere concessi, tuttavia, e solo in via eccezio- nale, alle regioni che beneficiano della deroga di cui all’art. 107.3.a e 107.3.c, e sempre qualora possano giustificarsi in base alla natura e all’intensità del loro contributo allo sviluppo re- gionale, e sempreché vengano erogati in via decrescente e limi-
tata nel tempo.
13.01.2001, così come modificato dai regolamenti nn. 363/2004, GU L 63 del 28.02.2004; 1040/2006, GU L 187 del 08.07.2006; 1976/2006, GU L 368 del 23.12.2006 (formazione); Regolamento (CE) n. 2204/2002 della Commissio- ne, del 12 dicembre 2002, GU L 337 del 13.12.2002, così come modificato dai Regolamenti nn. 1040/2006, GU L 187 del 08.07.2006; 1976/2006, GU L 368 del 23.12.2006 (occupazione); Regolamento (CE) n. 70/2001, GU L 10 del 13.01.2001, così come modificato dai regolamenti nn. (CE) n. 364/2004, GU L 63 del 28.02.2004; (CE) n. 1040/2006, GU L 187 del 08.07.2006, (CE) n. 1976/2006, GU L 368 del 23.12.2006 (pmi).
102 Regolamento n. 800/2008/CE del 6.08.2008, GU L 214 del 09.08.2008. 103 Che ha sostituito, integralmente, il precedente Regolamento (CE) n.
1.11 Il controllo della comunità sulla procedura di conces- sione dell’aiuto: gli aiuti illegali e quelli incompatibili
La procedura di controllo degli aiuti di Stato consiste nell’insieme di procedimenti che le istituzioni comunitarie adot- tano per valutare la compatibilità o incompatibilità di una misu- ra di aiuto concessa ad imprese dallo Stato membro o dalle altre autorità.
In particolare ai sensi dell’art. 108, par. 1, TFUE, che in par- te modifica il testo del previgente art. 88 del Trattato CE; la Commissione procede con gli stati membri all’esame perma-
nente dei regimi di aiuti esistenti e propone a questi ultimi le
opportune misure correttive, imposte dal graduale sviluppo o dal funzionamento del mercato interno.
La concessione di una misura di aiuto è, in linea di princi- pio, subordinata ad un’autorizzazione concessa dalla Commis- sione come condizione di legalità (art. 108, par. 3, TFUE).
Alla Commissione, infatti, vanno comunicati i progetti diret- ti ad istituire aiuti diversi da quelli contemplati nelle categorie degli aiuti esentabili. Ove essa constati che un aiuto non sia compatibile con il mercato interno a norma dell’art. 107 TFUE, oppure che tale aiuto sia attuato in modo abusivo, dopo aver in- timato agli interessati di presentare le loro osservazioni, avvia il procedimento formale di indagine di cui all’articolo 108, par. 2 del Trattato che deve concludersi con una decisione con la qua- le essa può dichiarare compatibile o incompatibile l’aiuto104.
La Commissione ha adottato, come si diceva, una serie di Regolamenti concernenti le categorie di aiuti di Stato per le quali il Consiglio ha stabilito l’esclusione della predetta proce- dura di notifica.
104 In particolare la Commissione può affermare che il provvedimento notifi-
cato non costituisca un aiuto, oppure che l’aiuto sia compatibile con il merca- to comune (decisione positiva); o incompatibile (decisione negativa). Il regolamento di procedura relativo agli aiuti di stato dispone che uno Stato membro, prima di poter dare esecuzione ad un aiuto, deve notificarlo alla Commissione al fine della sua autorizzazione e che lo Stato membro non pos- sa dare esecuzione alle misure progettate prima che non si sia conclusa la pro- cedura di valutazione da parte della Commissione ove venga aperto il proce- dimento formale di indagine. L'obbligo di notificazione preliminare alla Commissione è mitigato dal regolamento relativo degli aiuti di stato orizzon- tali, in forza del quale la Commissione può stabilire, mediante regolamento, l'esonero da tale obbligo per talune categorie di aiuti.
Si tratta delle categorie di aiuti per le quali sono stati emana- ti specifici Regolamenti di esenzione degli aiuti orizzontali e di quelli regionali, poi racchiusi nel Regolamento Unico sugli aiuti in esenzione (CE) 800 del 6 agosto 2006.
A richiesta di uno Stato membro, anche il Consiglio europeo, deliberando all'unanimità, può decidere che un aiuto, istituito o da istituirsi, sia compatibile con il mercato comune in deroga al- le disposizioni dell'art. 107 TFUE o ai Regolamenti di esenzione per categoria di cui all’art. 109 TFUE, quando circostanze ecce- zionali giustifichino tale decisione ed intervento. Alla Commis- sione vanno comunicati, in tempo utile perché presenti le sue os- servazioni105, anche i progetti diretti a modificare aiuti nelle mo-
re dell’adozione di una decisione definitiva sulla compatibilità di un certo aiuto106.
Se la Commissione ritiene che un progetto non sia compatibi- le con la norma del cit. art. 107, dà inizio alla procedura per il recupero inviando una ingiunzione. Se lo Stato membro interes- sato non si conforma a tale ingiunzione, la Commissione può a- dire la Corte di Giustizia107 al fine di far dichiarare la violazione
del Trattato dello Stato membro per il mancato rispetto della sua decisione.
Va osservato che nel caso di illecito comunitario commesso dal legislatore nella concessone di un aiuto di Stato, sia che detto aiuto sia stato concesso dalle autorità centrali, che da un ente territoriale, la responsabilità della violazione ricade esclusiva-
105 La Commissione può ordinare allo Stato Membro di sospendere
l’erogazione di ogni aiuto concesso illegalmente (ingiunzione di sospensione) o adottare una decisione con cui ordina allo stesso di recuperare a titolo prov- visorio qualsiasi aiuto concesso illegalmente sino alla sua decisione definitiva (ingiunzione di recupero).
106 Il regolamento di procedura relativo agli aiuti di stato dispone che prima di
poter dare esecuzione ad un aiuto, questo deve essere notificato alla Commis- sione al fine della sua autorizzazione e che lo Stato membro non possa dare esecuzione alle misure progettate prima che non si sia conclusa la procedura di valutazione da parte della Commissione in caso di apertura di procedimento formale di indagine.L'obbligo di notificazione preliminare alla Commissione è mitigato dal regolamento unico relativo degli aiuti di stato orizzontali, in forza del quale la Commissione può stabilire l'esonero da tale obbligo per ta- lune categorie di aiuti.
107 In tema di aiuti di stato per una disamina delle principali sentenze in tema
di aiuti di stato emesse dalla Corte di Giustizia europea si rinvia al sito www.europa.eu.int.
mente sullo Stato che è considerato l’unico interlocutore con l’Unione.
Per il principio del primato del diritto comunitario, il legisla- tore italiano (e le sue articolazioni interne, comprese le ammini- strazioni ) è tenuto, infatti, a dare attuazione al diritto comuni- tario nel rispetto dell’insieme di regole e principi di derivazione comunitaria per evitare situazioni di conflitto. Le giurisdizioni italiane sono tenute, del pari, a dare piena attuazione ai principi della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, com- presi dunque i principi fondamentali che, ora, integrano il dirit- to comunitario. Di qui la premessa della piena operatività del principio della responsabilità dello Stato per violazione del di- ritto comunitario che è considerato “un principio inerente al
sistema del Trattato” 108.
Pertanto, in caso di illecito comunitario, così come sorge “incondizionatamente” l’obbligo del beneficiario alla restitu- zione dell’aiuto indebitamente fruito, a determinate condizioni, sorge anche il suo diritto di ottenere la riparazione del danno originato da detta violazione109.
La procedura di controllo esercitata dalla Commissione e gli ampi poteri che ad essa derivano sul monitoraggio degli aiuti concessi, oltre che sugli obblighi e doveri a carico dei beneficia- ri, del legislatore nazionale, dell’amministrazione e del giudice nazionale, amplificano, dunque, notevolmente “le intromissioni” delle istituzioni comunitarie nelle scelte di politica fiscale nazio- nale al di là della rigida e formale riserva di potestà tributaria dello Stato membro declinata dai Trattati e della regola dell’unanimità.
La Corte di Giustizia, dal canto suo, con il suo costante e pe- netrante controllo sugli atti della Commissione e su quelli delle autorità nazionali in materia di aiuti illegali o incompatibili, sta producendo un corpus di norme di soft-law in tema di competi-
zione fiscale dannosa che richiede un grande sforzo interpretati-
vo e di inquadramento sistemico che non si limita alla valutazio-
108 Corte di Giustizia, sentenze 19 novembre 1991, cause riunite C-6/90 e C-
9/90, Francovich e a.; 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C-48/93, Bras- serie du pêcheur e Factortame; 26 marzo 1996, causa C-392/93, British Tele- communications; 23 maggio 1996, causa C-5/94, HeD.L.ey Lomas; 2 aprile 1998, causa C-127/95, Norbrook Laboratories; 4 luglio 2000, C-424/97, Haim).
ne dei casi di indebita erosione di basi imponibili o imposta do- vuta, ma si estende a qualsiasi tipologia di aiuto o vantaggio an- che procedurale, potenzialmente lesivo della libera concorren- za110.
Si aggiunga che, nonostante i notevoli progressi compiuti dalle autorità comunitarie in termini di riavvicinamento delle le- gislazioni domestiche e di riduzione del livello generale degli aiuti di Stato concedibili, residuano sicure differenze sostanziali nel livello di imposizione e nei regimi di tassazione dei singoli Stati membri dell’Unione, soprattutto di quella allargata ai Paesi dell’est.
Rimane indefettibile, dunque, la necessità di mantenere nor-
me comuni eque sui regimi agevolativi e sui relativi controlli per
tutte le imprese attive sul mercato unico europeo.
La Commissione, per questi motivi, ha avviato, da tempo, un processo di riforma a lungo termine volto a semplificare le pro- cedure amministrative e di controllo permanente sugli aiuti ed a concentrare la sua attenzione alle distorsioni più gravi della con- correnza.
Anche il Parlamento europeo persegue questa direzione e, nell’approvare, in particolare, una risoluzione sulla riforma degli aiuti di stato per il periodo 2005-2009 (nota come rapporto Ho-
kmark, del 14 febbraio del 2006) ha espressamente indicato co-
me elemento positivo nella valutazione di una data misura di aiuto, l’opportunità che attraverso essa lo Stato concedente rie- sca a generare un valore aggiunto, non altrimenti ottenibile con alcuna altra misura politica, confermando così che, per un ap- proccio più efficiente alla concessione degli aiuti regionali, gli stessi possano essere autorizzati “anche attraverso
l’introduzione di condizioni fiscali vantaggiose, sebbene per pe- riodi transitori.”
Con ciò, in definitiva, aprendo la strada all’ammissibilità di
ipotesi di fiscalità di vantaggio o di compensazione per talune
regioni in deficit di sviluppo o per talune zone anche interne ad un dato territorio, purché le stesse vengano strutturate entro le linee di indirizzo e di controllo e, quindi, dentro le regole poste dalla disciplina comunitaria sulla politica della concorrenza ed in
110 Come osservato da L. DEL FEDERICO, Legittimità delle agevolazioni fiscali nazionali tra aiuti di Stato e principi costituzionali, www.unich.it
conformità ai limiti interni all’esercizio della potestà legislativa in materia tributaria.
Per proseguire l’indagine e comprendere la portata di questi vincoli, si ritiene utile delimitare dapprima gli ambiti ed i settori di intervento prioritari secondo le politiche comunitarie per poi passare ad esaminare gli strumenti disponibili e le risorse che la stessa Unione destina ad implementare il funzionamento del mercato unico ed il potenziamento economico degli Stati mem- bri.
CAPITOLO SECONDO
LE POLITICHE COMUNITARIE
E GLI STRUMENTI PER LO SVILUPPO
SOMMARIO: 2.1 Il mercato unico quale opportunità per le politiche di sviluppo - 2.2 La politica di coesione e la politica regionale eu- ropea - 2.3 L’attuazione della politica di coesione europea per le “Regioni-Obiettivo” - 2.4 I fondi strutturali europei: strumenti del- la politica di coesione ed opportunità per le politiche di sviluppo degli Stati membri -2.4.1 Modalità di accesso ai finanziamenti dei Fondi - 2.4.2 Il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) - 2.4.3 Fondo Sociale Europeo (FSE) - 2.4.4 Il Fondo di Coesione - 2.4.5 Il Fondo Europeo Agricolo per lo Sviluppo Rurale (FEASR) - 2.4.6 Lo Strumento Finanziario di Orientamento della Pesca (FEP) - 2.5 I corollari della politica di coesione dell’UE: la politica urbana e la politica ambientale - 2.6 Le priorità dell’Unione nell’attuale programmazione delle risorse - 2.7 Il nuovo Regola- mento generale di esenzione per categoria n. 800/2008 - 2.8 Il Re- golamento degli aiuti di importanza minore (cd. de minimis) - 2.9 L’ultimo orizzonte della politica di coesione: Europa 2020.
2.1 Il mercato unico quale opportunità per le politiche di svi- luppo
Sin dai Trattati istitutivi della Comunità Europea, la creazio- ne del mercato unico tra gli Stati membri ha rappresentato la finalità posta alla base dell’intero progetto comunitario che ha guidato l’operato delle istituzioni europee e, come già si è avuto modo di rilevare, ha influito sulle politiche interne dei governi nazionali.
Non a caso, si è parlato di “vincoli comunitari” dei quali i Paesi aderenti devono tener conto per adottare interventi norma-