La riforma costituzionale del 2012 sul c.d “principio del pareggio di bilancio” A pochi giorni dalla sottoscrizione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e

sulla governance dell’Unione economica e monetaria (TSCG)1, il 18 aprile 2012, il Parlamento italiano ha definitivamente approvato la legge costituzionale n. 1, rubricata “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale”2, con la quale si è proceduto alla revisione di alcune disposizioni fondamentali in materia di ordinamento contabile pubblico, applicabile a decorrere dall’esercizio finanziario 2014. Il provvedimento fa seguito a riforme simili, adottate nel 2009 in Germania e, in termini apparentemente più blandi, in Francia e Spagna nel 20113.

1 _{Come noto, si tratta di un trattato internazionale estraneo al quadro dell’UE, sottoscritto il 2 marzo 2012}

da 25 degli Stati membri dell’UE. Il trattato in primo luogo introduce un obbligo per gli Stati di contenere il deficit strutturale di bilancio entro lo 0,5% del PIL nel corso di un ciclo economico, regola da recepire possibilmente a livello costituzionale; in secondo luogo, individua un percorso di riduzione del debito pubblico, secondo soglie prestabilite in rapporto al PIL. Per un approfondimento sul governo economico della zona euro e sull’evoluzione del quadro normativo di riferimento che ha rafforzato il coordinamento europeo delle politiche economiche di competenza degli Stati membri e la sorveglianza sulle politiche di bilancio nazionali, si veda R. ADAM, “La riforma del governo economico dell’Unione europea”, in questo Volume.

2 _{Legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 “Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta}

costituzionale”, in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.95 del 23 aprile 2012.

3 _{Si veda l’ampia panoramica di I. C}

IOLLI, I Paesi dell’eurozona e i vincoli di bilancio. Quando

l’emergenza economica fa saltare gli strumenti normativi ordinari, in Rivista giuridica telematica dell’Associazione dei costituzionalisti italiani, n. 1/2012, disponibile su

http://www.rivistaaic.it/sites/default/files/rivista/articoli/allegati/Ciolli.pdf ed anche F. FABBRINI, Il

pareggio di bilancio nelle Costituzioni degli Stati UE, in Quaderni costituzionali, 2011, p. 934 ss.,

secondo il quale il legislatore spagnolo ha optato per una definizione chiara dell’obbligo di pareggio, rinviando direttamente ai criteri europei, ma non ha disposto specifiche previsioni per sanzionare a livello domestico la violazione della regola; per contro, il legislatore francese ha previsto una maggiore elasticità del criterio di equilibrio a fronte di un più forte meccanismo di controllo, che demanda al Consiglio costituzionale il compito di verificare a priori che le leggi finanziarie siano compatibili con la legge quadro di bilancio. Sull’ambiziosa riforma tedesca, si veda L.P.FELD,T.BASKARAN, Federalism, Budget

Deficits and Pubblic Debt: On the Reform of Germany’s Fiscal Constitution, in Review of Law & Economics, 2010, p. 365 ss.; R. BIFULCO, Il pareggio di bilancio in Germania: una riforma costituzionale

postnazionale, in Rivista giuridica telematica dell’Associazione dei costituzionalisti italiani, 3/2011,

I lavori di modifica della Costituzione italiana hanno preso avvio da diverse proposte di legge di iniziativa parlamentare, depositate a partire dalla prima metà dell’anno 2011 dopo la sottoscrizione del c.d. Patto Euro Plus4, e da un disegno di legge governativo, approvato dal Consiglio dei Ministri il 15 settembre 2011.

Contrariamente a quanto talvolta è emerso nel dibattito pubblico, fermi restando gli obblighi di tenuta dei conti pubblici secondo le regole dell’UE5 e gli impegni assunti in sede internazionale6, non sussistono obblighi che impongano all’Italia la revisione costituzionale o l’introduzione nelle fonti di livello costituzionale di una regola di pareggio/equilibrio7. Se dunque il processo di riforma della governance economica europea e le pressioni politiche maturate in quest’ambito possono aver costituito per il legislatore italiano l’occasione per rivedere la disciplina costituzionale, non si può sostenere che la modifica fosse giuridicamente necessaria, avendo gli organi decisionali interni scelta discrezionale riguardo ai mezzi da utilizzare per raggiungere gli obiettivi vincolanti8. Come meglio si vedrà in seguito, nel caso specifico dell’Italia, l’adeguamento alle prescrizioni europee sarebbe potuto avvenire – forse più efficacemente – attraverso vie ordinarie, interpretando l’apparato di principi e regole già esistente in modo conforme alle indicazioni della giurisprudenza costituzionale.

Dell’iter complessivo di discussione e votazione della riforma, durato in tutto pochi mesi, è stata rilevata da più parti l’inusuale rapidità9: sotto la pressione stringente della articoli/allegati/Bifulco.pdf; F. PEDRINI, La costituzionalizzazione tedesca del Patto europeo di stabilità: il Grundgesetz “preso sul serio”, in Quaderni costituzionali, 2011, p. 391 ss.

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Il Patto è stato concluso tra i Paesi della zona euro e alcuni altri Stati membri dell’UE (Bulgaria, Danimarca, Lettonia, Lituania, Polonia e Romania) con l’obiettivo di realizzare un maggiore coordinamento delle politiche economiche nazionali nell’ottica di migliorare la competitività. Secondo l’accordo, “gli Stati membri partecipanti si impegnano a recepire nelle legislazione nazionale le regole di bilancio dell’UE fissate dal patto di stabilità e crescita. Gli Stati manterranno la facoltà di scegliere lo specifico strumento giuridico nazionale cui ricorrere, ma faranno sì che abbia natura vincolante e sostenibile sufficientemente forte (ad es. Costituzione o normativa quadro). Anche l’esatta forma della regola sarà decisa da ciascun Paese (ad esempio potrebbe assumere la forma di “freno all’indebitamento”, regola collegata al saldo primario o regola di spesa), ma dovrebbe garantire la disciplina di bilancio a livello sia nazionale che subnazionale” (Conclusioni del Consiglio europeo del 24 e 25 marzo 2011, EUCO 10/1/11, REV 1, Allegato I).

5 _{Cfr., in particolare, la direttiva 2011/85/UE sui requisiti per i quadri di bilancio nazionali, entrata in}

vigore nel novembre 2011, e il più recente Regolamento (UE) n. 473/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro (parte del c.d. Two-Pack). Per una ricognizione aggiornata del sistema di coordinamento e di controllo tra livello sovranazionale e quello nazionale, si veda il dossier a cura del Servizio bilancio del Senato, La governance economica europea, n. 3 – giugno 2013, disponibile nel sito web del Senato.

6 _{L’art. 3, par. 2, TSCG, relativamente alla regola del pareggio di bilancio, afferma: “Le regole enunciate}

al paragrafo 1 producono effetti nel diritto nazionale delle parti contraenti al più tardi un anno dopo l'entrata in vigore del presente trattato tramite disposizioni vincolanti e di natura permanente – preferibilmente costituzionale – o il cui rispetto fedele è in altro modo rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di bilancio. […]”.

7 _{Si vedano, a questo proposito, le osservazioni di M.L}

UCIANI, nel Resoconto stenografico dell’indagine

conoscitiva delle Commissioni riunite I e V, Seduta del 17 ottobre 2011, p. 9 ss.

8 _{L’idea di intervenire in revisione dell’art. 81 Cost. non è nuova nel dibattito domestico: il principio del}

pareggio infatti è stato invocato più volte, in occasione della adozione di diversi progetti di revisione della parte seconda della Costituzione, elaborati dalle varie Commissioni bicamerali succedutesi a partire dalla metà degli anni ’80, anche in considerazione delle particolari condizioni critiche della finanza pubblica italiana (si tornerà su questi profili nel paragrafo 2).

9 _{Cfr. G.R}

IVOSECCHI, Il c.d. pareggio di bilancio tra Corte e legislatore, anche nei suoi riflessi sulle

crisi economico-finanziaria e delle manovre di speculazione internazionale sui debiti statali, la prima approvazione della Camera – avvenuta il 30 novembre, a solo una settimana dall’approdo del testo in Aula – è stata immediatamente seguita, a metà dicembre, dal voto del Senato sul medesimo testo senza emendamenti10. La calendarizzazione della seconda deliberazione in ciascuna Camera ha giusto rispettato l’intervallo non minore di tre mesi dalla prima, richiesto dall’art. 138 Cost.

Altrettanto inconsueto appare l’ampio consenso alla modifica che emerge dalle ripetute decisioni “plebiscitarie”, o pressoché tali, delle Camere, in un contesto di quasi totale assenza di dibattito pubblico. Le maggioranze raggiunte nel secondo “passaggio”, superiori ai 2/3 dei membri di ciascuna Camera11, hanno escluso la possibilità di richiedere la consultazione popolare, con la conseguente immediata entrata in vigore della revisione.

Anche la proposta di legge bipartisan di attuazione della riforma12 è stata approvata in tempi e modi peculiari: il voto definitivo del Senato sul testo non emendato è del 20 dicembre 2012, nei giorni assai concitati che hanno preceduto lo scioglimento delle Camere. L’iter si è svolto presso la Camera dei Deputati nell’arco di poche giornate di discussione che hanno visto l’audizione, tra gli altri, di un Rappresentante della Commissione europea. Tempi tanto celeri sono stati agevolati anche da una particolare procedura di elaborazione della proposta, sottoscritta da rappresentanti dell’intero arco parlamentare e riproduttiva, sia pure con qualche modifica, di un testo predisposto da un tavolo di lavoro tecnico composto da Consiglieri parlamentari e Rappresentanti del Dipartimento dei rapporti con il Parlamento, della Ragioneria dello Stato, del Dipartimento del Tesoro, della Corte dei conti, della Banca d’Italia e dell’Istat13. Entrambe le Camere si sono espresse quasi senza dissensi, con una maggioranza ben superiore a quella assoluta, richiesta dalla legge costituzionale precedentemente approvata14.

costituzionalisti italiani, 3/2012, disponibile su http://www.rivistaaic.it/articolorivista, secondo il quale il

dato contribuisce a fare giustizia di quella corrente di pensiero che lamenta la difficoltà di assicurare in tempi rapidi la manutenzione costituzionale e conferma come l’art. 138 costituisca ben più labile presidio della rigidità costituzionale in presenza di un sistema elettorale maggioritario (o con premio di maggioranza) piuttosto che proporzionale. Si veda, altresì, A.BRANCASI, L’introduzione del principio del

c.d. pareggio di bilancio: un esempio di revisione affrettata della Costituzione, 10 gennaio 2012,

disponibile su http://www.forumcostituzionale.it/si-

te/images/stories/pdf/documenti_forum/temi_attualita/riforme/0003_brancasi.pdf, il quale, esaminato il

merito dell’intervento normativo, sottolinea come la Costituzione sia “cosa molto delicata, da maneggiare con cura e con attenta riflessione e che, principalmente, mal si presta ad operazioni cui i governi e Parlamenti si accingano sotto la spinta dei mercati” (p. 4).

10 _{Per ulteriori dettagli sulle modalità di svolgimento della prima “lettura” alla Camera, si veda Servizio}

studi del Senato, Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, Dossier n. 322 del dicembre 2011, p. 11 ss.

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Nella seconda deliberazione alla Camera, avvenuta il 6 marzo 2012, 489 deputati sono stati favorevoli, 3 contrari e 19 si sono astenuti. Su un totale di 280 senatori partecipanti al successivo voto del 17 aprile, 235 si sono espressi a favore, a fronte di 11 contrari e 34 astenuti.

12 _{Legge 24 dicembre 2012, n. 243 “Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai}

sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione.”, in Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n.12 del 15 gennaio 2013.

13 _{Si veda il Resoconto stenografico della Camera dei Deputati, seduta n. 732 dell’11 dicembre 2012, p. 6.}

Cfr.D.CABRAS, La legge di attuazione del principio costituzionale del pareggio di bilancio, in Quaderni

costituzionali, 1/2013, p. 125 ss., cui si rinvia per una sintetica analisi a prima lettura del contenuto della

legge.

14 _{L’approvazione finale è avvenuta il 12 dicembre alla Camera (con 432 voti favorevoli, 3 contrari e 6}

Questo particolare modus operandi delle istituzioni rappresentative italiane, che aderiscono con il consenso pressoché unanime dei gruppi politici ad indirizzi maturati in ambito sovranazionale e limitano al minimo la discussione interna, pare ormai una costante quando si tratti di assumere decisioni di politica economica e finanziaria, sulle quali si concentra l’attenzione dei Partners europei15. Da questo punto di vista, il procedimento seguito per l’approvazione della legge costituzionale n. 1 del 2012 (e poi per la sua legge rinforzata di attuazione), pur rispettando le formalità richieste per la revisione della Carta fondamentale, dovrebbe sollecitare una riflessione costituzionalistica – che qui evidentemente non è possibile fare – sul ruolo effettivamente “giocato” dal Parlamento nella concreta dinamica dell’organizzazione dei poteri dello Stato, e sulle sue conseguenze particolarmente problematiche, quando – come nel caso in esame – si sia nell’ambito di un procedimento ex art. 138 Cost. che coinvolge la rigidità costituzionale16.