La nuova disciplina costituzionale in materia di ordinamento contabile pubblico La legge costituzionale n 1 del 2012 sostituisce integralmente l’art 81 Cost con

una nuova disciplina di principio che qui si proverà sommariamente ad illustrare e che in letteratura è stata giudicata a prima lettura di controversa interpretazione e, per alcuni versi, foriera di implicazioni di importante rilievo sistematico.

Il Parlamento ha discusso in ordine alla collocazione più appropriata dei nuovi testi, optando infine per la parte seconda della Costituzione, in luogo della prima: è, infatti, prevalsa l’idea di circoscrivere l’intervento al profilo più strettamente tecnico della disciplina di bilancio e della contabilità pubblica, evitando di investire aspetti propriamente attinenti alla forma di Stato31. Anche valorizzando la scelta della sedes

materiae, i nuovi principi dovrebbero avere natura strettamente organizzativa e quindi, a

differenza del principio internazionalistico, non dovrebbero concorrere nel giudizio di bilanciamento con principi di natura fondamentale che attengano alla tutela di libertà e diritti individuali.

Secondo il nuovo primo comma dell’art. 81, “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico”. Attraverso la modifica dell’art. 97 Cost., il principio viene esteso anche a tutte le pubbliche amministrazioni che, “in coerenza con

29 _{Cfr. decisione del Consiglio europeo del 21 giugno 2013 che abroga la decisione 2010/286/UE}

sull’esistenza di un disavanzo eccessivo in Italia (2013/314/UE), in GU 173 del 26 giugno 2013.

30 _{I dati aggiornati sulla spesa e sul debito pubblico nazionale, che nel 2012 ha superato la soglia del}

120% del PIL, si trovano in Banca d’Italia, Statistiche di finanza pubblica nel Paesi dell’Unione europea,

Supplemento al bollettino statistico, n. 63/2012, disponibile su http://www.bancaditalia.it.

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Cfr. Resoconto stenografico dell’indagine conoscitiva condotta dalle Commissioni riunite I e V della Camera dei deputati, Seduta dell’11 ottobre 2011, Audizione di F. D’ONOFRIO, secondo il quale il principio della parità di bilancio costituisce una radicale innovazione che va collocata o tra i principi fondamentali, oppure nell’art. 11 qualora si ritenga che l’occasione per questa riforma è data dal processo di integrazione europea; si veda anche l’Audizione di N.LUPO, ivi, il quale ritiene invece che il principio dell’equità tra le generazioni si presti a rappresentare, nella prima parte della Costituzione, il corrispettivo del pareggio di bilancio (le osservazioni vengono poi riprese e sviluppate in Costituzione europea,

pareggio di bilancio ed equità tra le generazioni. Notazioni sparse, in Amministrazione in cammino, 24

novembre 2011, disponibile su http://www.amministrazioneincammino.luiss.it/wp-content/uploads/20-

11/10/Lupo_Pareggio-di-bilancio.pdf). Sul profilo in questione, come “nuovo paradigma del diritto

costituzionale”, si veda R.BIFULCO,A.D’ALOIA (a cura di), Un diritto per il futuro: teorie e modelli dello

sviluppo sostenibile e della responsabilità intergenerazionale, Napoli, 2008, con particolare riferimento

ai contributi di M.LUCIANI, “Generazioni future, distribuzione temporale della spesa pubblica e vincoli costituzionali”, p. 423 ss. e G. RIVOSECCHI, “La garanzia costituzionale della copertura finanziaria come vincolo intertemporale alla spesa pubblica nella (limitata) prospettiva della tutela delle generazioni future”, p. 475 ss.

l’ordinamento dell’Unione europea, assicurano l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico”32.

Il termine di riferimento della nozione di “equilibrio di bilancio” è il saldo strutturale netto, ovvero la differenza tra entrate e spese al netto degli effetti del ciclo economico, che dunque ben potrebbe essere contrastato mediante un temporaneo indebitamento, ma nei soli limiti necessari a contrastare le maggiori spese o le minori entrate dovute al ciclo negativo e fermo restando l’obiettivo tendenziale di pareggio nel medio periodo. La regola, intesa in questo modo, consente in sostanza una gestione parzialmente flessibile del bilancio annuale che potrebbe recare avanzi durante le fasi favorevoli o disavanzi durante le fasi avverse.

Si è osservato come il vincolo così congegnato appaia al contempo eccessivamente restrittivo ed eccessivamente permissivo: restrittivo, perché la sostenibilità intergenerazionale, spesso evocata contro il debito pubblico, richiede non tanto di ammettere eccezionalmente operazioni di indebitamento, ma piuttosto di configurarle come strumento ordinario di finanziamento delle sole spese suscettibili di creare ricchezza per le generazioni future; permissivo, in quanto vietando l’indebitamento netto, si consente la contrazione di debito per operazioni finanziarie, quali il rinnovamento del debito in scadenza o l’acquisto di partecipazioni azionarie33.

Oltre al caso del ciclo economico sfavorevole, ai sensi del secondo comma dell’art. 81, si può ricorrere ulteriormente all’indebitamento al verificarsi di eventi eccezionali34, nei limiti e con le modalità procedurali aggravate indicate dalla disposizione, ovvero “previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti”. Ad ogni modo, il ricorso all’indebitamento in entrambe le circostanze deve essere accompagnato da un piano di rientro (cfr. art. 5, co. 1, lett. d), della legge n. 243/2012).

La riforma, che sostanzialmente riproduce formule contenute nelle fonti sovranazionali, inserisce così in Costituzione un principio di contabilità pubblica realisticamente lontano dalla “regola aurea” del “pareggio”, espressione cui fa espresso riferimento solo la rubrica della legge di revisione costituzionale e che mai appare nel suo articolato, in cui viene utilizzato invece il termine più appropriato di “equilibrio”35. Quale che sarà l’effettivo significato che la disciplina di attuazione e la prassi istituzionale attribuiranno in concreto alle nuove disposizioni, con la modifica viene elevato a regola di livello costituzionale il controllo della produzione domestica di nuovo deficit, ovvero di saldi negativi tra entrate e spese, obiettivo – come si è visto –

32 _{Il rinvio all’ordinamento dell’UE legittima dubbi interpretativi circa l’attuale collocazione nel sistema}

delle fonti delle regole fiscali sovranazionali, che condizionano la validità dei bilanci delle Pubbliche amministrazioni.

33 _{CosìA. B}

RANCASI, L’introduzione del principio del c.d. pareggio di bilancio: un esempio di revisione affrettata della Costituzione, cit., p. 3.

34 _{Tali eventi sono stati indicati dalla legge n. 243 del 2012 di attuazione della riforma costituzionale. Si}

fa riferimento a periodi di rilevante recessione economica della zona euro e ad altri accadimenti straordinari sottratti al controllo degli Stati, tra cui le crisi finanziarie e le calamità naturali gravi.

35 _{Riguardo all’eventuale adozione di un principio rigoroso di pareggio in senso formale, cfr. G.}

BOGNETTI, Il pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, in Rivista giuridica telematica

dell’Associazione dei costituzionalisti italiani, 4/2011, disponibile su

http://www.rivistaaic.it/sites/default/files/rivista/articoli/allegati/Bognetti_0.pdf , secondo cui si assume

una medicina per proteggersi da guai maggiori, anche se essa possa essere debilitante. Tuttavia l’assunzione non dovrebbe farsi senza opportuni adattamenti che permettano al principio di non trovarsi domani in contrasto frontale con eventuali mutate strategie dell’UE e allo Stato di operare secondo il suo attuale modello interventista, a cui non può sottrarsi.

da alcuni anni già perseguito in via di fatto dai decisori pubblici, ma finora consegnato alle dinamiche del rapporto di fiducia e alle relazioni obbligatorie tra legislatore e le fonti sovranazionali, ai sensi dell’art. 117, co. 1. Mentre la Costituzione, nella formulazione precedente alla riforma del 2012, non optava per una tra le diverse teorie economiche, né vietava politiche di deficit spending, rimettendo la scelta a riguardo ai decisori pro-tempore – gravati comunque degli obblighi di reperire i mezzi per fronteggiare la spesa, ex art. 81, co. 4, Cost. e di rispettare i vincoli comunitari e internazionali, ex art. 117, co. 1, Cost. –, a seguito della riforma, il bilancio in disavanzo (al di fuori dei casi e modi consentiti dal nuovo art. 81 e dalla sua legge di attuazione) costituisce una autonoma ipotesi di illegittimità costituzionale, la cui azionabilità appare comunque tutta da verificare36.

Il principio, volto a controllare strutturalmente la produzione di nuovo deficit e ad evitare che nel futuro possa nuovamente accadere quanto avvenuto in passato, non interviene invece direttamente sul percorso di risanamento in via di completamento, che resta dipendente dalla crescita: la misura, infatti, non ha effetti immediati sullo stock di indebitamento già maturato che l’Italia è impegnata a riassorbire e che, come si è detto, costituisce il contingente problema emergenziale della finanza pubblica nazionale, la cui soluzione ultima non può prescindere dalla destinazione delle maggiori entrate che conseguano alla ripresa economica al graduale rimborso del debito.

Dovrebbe soccorrere a questo proposito il sia pur generico richiamo alla “sostenibilità”, che, in forza del nuovo art. 97 Cost., impegna in via di principio tutte le pubbliche amministrazioni alla progressiva riduzione degli accumuli, in coerenza con gli impegni assunti dall’Italia in ambito UE. Secondo gli articoli 4 e 5 della legge n. 243/2012, le pubbliche amministrazioni devono indicare nei documenti di programmazione obiettivi coerenti con quanto richiesto dall’ordinamento UE in ordine al rapporto deficit/PIL, per cui, qualora tale rapporto superi la soglia del 60%, tali obiettivi dovranno garantire una riduzione dell’eccedenza. Inoltre, la spesa dovrà rispettare, nel triennio di riferimento, il tasso di crescita definito dalle norme europee.

Il terzo comma del nuovo art. 81 riproduce, con alcune modificazioni, il co. 4 del vecchio art. 81, relativo all’obbligo di copertura finanziaria: l’obbligo investe ora “ogni legge” e non più “ogni altra legge” diversa dalla legge di bilancio; inoltre, ogni legge che importi nuovi o maggiori “oneri” (non più “spese”)37 “provvede” (in luogo di “deve indicare”) ai mezzi di copertura.

Il quarto e quinto comma dell’art. 81 confermano sostanzialmente la previgente normativa costituzionale del ciclo annuale di bilancio, dei rapporti tra Parlamento e Governo e dei limiti all’esercizio provvisorio. L’ultimo comma dell’art. 81 introduce la riserva di legge rinforzata per la disciplina del contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali ed i criteri volti a assicurare l’equilibrio e la sostenibilità del debito, come meglio indicato nell’art. 5 della legge di revisione costituzionale. Tale disciplina è approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera nel termine prefissato del 28 febbraio 2013.

La legge costituzionale prevede anche l’istituzione di un organismo indipendente con compiti di analisi e verifica degli andamenti di finanza pubblica e di valutazione

36 _{Si veda infra paragrafo 4.}

37 _{La modifica recepisce la prassi applicativa dell’art. 81 Cost. nella sua formulazione originaria, che ha}

dell’osservanza delle regole di bilancio, con sede presso le Camere secondo il modello organizzativo del Congressional Budget Office statunitense38.

Probabilmente più ricche di implicazioni sono le modifiche alla Carta costituzionale che investono i rapporti tra Stato e Autonomie territoriali, sulle quali ci si soffermerà qui solo brevemente. Anzitutto, con la modifica all’art. 117 Cost., passa alla competenza esclusiva statale la materia “armonizzazione dei bilanci pubblici”, previamente annoverata tra le materie a competenza concorrente. A questo proposito è stato rilevato come non sia agevole tracciare i confini dell’ambito materiale interessato dallo spostamento di competenza, soprattutto considerando che “l’armonizzazione” si accompagnava nel testo dell’art. 117, co. 3, alla competenza funzionale “coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario”; i due profili, valorizzati dalla giurisprudenza costituzionale come fonte di vincoli per i livelli locali di governo, non hanno avuto autonoma individuazione.

Mediante le modifiche all’art. 119 Cost., inoltre, il vincolo dell’equilibrio di bilancio viene esteso a Regioni ed Enti locali, i quali, per contrarre nuovo debito destinabile esclusivamente a spese di investimento, come già previsto, dovranno prevedere piani di ammortamento e rispettare l’equilibrio di bilancio a livello regionale (art. 4 della legge cost. n. 1/2012): l’eventuale disavanzo destinato ad investimenti di un ente territoriale dovrà quindi essere compensato dall’avanzo maturato da altri enti territoriali nell’ambito della stessa Regione.

Le modalità attraverso le quali le Autonomie assicurano l’equilibrio dei propri bilanci e concorrono alla sostenibilità del debito pubblico complessivo (contribuendo così “ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”) sono definite dalla legge rinforzata, prevista dal co. 6 del nuovo art. 81 (cfr. articoli 9 e 10 della legge n. 243/2012).

Il divieto assoluto di ricorrere all’indebitamento da parte degli enti locali (al di fuori delle ipotesi di investimento e con i limiti precedentemente illustrati) irrigidisce completamente la gestione del bilancio annuale delle Autonomie, che non godono di alcuna flessibilità, né nelle fasi avverse del ciclo, né al verificarsi di eventi eccezionali. Per questo, anche in deroga all’art. 119 Cost., si prevede che, in questi casi, lo Stato possa concorrere ad assicurare il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali delle Autonomie territoriali concernenti i diritti civili e sociali (art. 5, co. 1, lett. g), l. cost. 1/2012). A tale fine è istituito un apposito fondo straordinario nello stato di previsione del Ministero dell’economia e finanze (MEF), da ripartire con DPCM (cfr. art. 11 della legge n. 243/2012), una previsione che pare inquadrarsi nella recente tendenza di incrementare i poteri del raccordo MEF– Presidenza del Consiglio, anche a scapito degli organi rappresentativi, titolari delle funzioni di decisione e di controllo politico.

La portata di queste ultime novità normative sembra tale da investire frontalmente gli strumenti attraverso i quali si esplica l’autonomia finanziaria dei livelli territoriali di governo e appare potenzialmente in grado di modificare la natura di tali enti, già fortemente provati dalle stringenti compressioni dell’autonomia di spesa conseguenti al Patto di stabilità interno. Da questo punto di vista, non è possibile escludere una ricaduta finale della riforma costituzionale sulla forma di Stato.

A corollario di questa sommaria illustrazione, si segnala che la Corte costituzionale, successivamente all’approvazione della riforma, si è pronunciata in diverse occasioni in

38 _{Si vedano, a questo proposito, i rilievi critici espressi dalla Corte dei conti nel Parere sul d.d.l.}

materia di principi di contabilità pubblica. In questi casi, lo scrutinio è stato condotto con riferimento al vecchio testo dell’art. 81 Cost., essendo il nuovo applicabile a decorrere dall’esercizio finanziario 2014; tuttavia, la giurisprudenza costituzionale pare aver ampiamente valorizzato il contenuto della riforma, affermando, tra l’altro, che il principio dell’equilibrio del bilancio sia compreso nell’obbligo di copertura finanziaria39.

4. Il principio dell’equilibrio tra entrate e spese come obbligo giuridico: quale