Il principio dell’equilibrio tra entrate e spese come obbligo giuridico: quale garanzia per i nuovi vincoli?

La riforma solleva diverse questioni problematiche di interesse costituzionalistico, sulle quali il dibattito scientifico è aperto. Si tenterà qui una breve riflessione in ordine ad una sola di esse, ovvero alla giustiziabilità del divieto di ricorso all’indebitamento come disciplinato nel nuovo art. 81 Cost., che configura, in caso di violazione, una specifica ipotesi di illegittimità costituzionale delle leggi statali e regionali di bilancio, inedita in quanto ora potrebbe essere indipendente dal parametro sovranazionale interposto40. Il profilo è problematico nel caso italiano in conseguenza del sistema di giustizia costituzionale interno, con particolare riferimento al modo in cui sono congegnate le vie d’accesso alla Corte costituzionale: in altri Paesi, infatti, non è esclusa la possibilità di esperire ricorsi diretti – preventivi o successivi – al giudice costituzionale, cui sono legittimate ad esempio le minoranze parlamentari o i singoli individui (così, ad esempio, in Francia, Germania e Spagna).

Si è già detto che con la riforma viene elevato a regola giuridica permanente di livello costituzionale l’obiettivo, perseguito negli ultimi anni dai decisori nazionali, del controllo della produzione di nuovo deficit. Lasciando da parte ogni considerazione

39 _{Si veda sent. 70/2012, punto 2.1 delle considerazioni di diritto: “Nell’ordinamento finanziario delle}

amministrazioni pubbliche i principi del pareggio e dell’equilibrio tendenziale fissati nell’art. 81, quarto comma, Cost. si realizzano attraverso due regole, una statica e l’altra dinamica: la prima consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e spesa; la seconda, fondata sul carattere autorizzatorio del bilancio preventivo, non consente di superare in corso di esercizio gli stanziamenti dallo stesso consentiti. La loro combinazione protegge l’equilibrio tendenziale in corso di esercizio a condizione che le pertinenti risorse correlate siano effettive e congruenti”. Cfr. anche le sentenze nn. 115, 176 e 192/2012 e 26/2013. In dottrina, si vedano, tra gli altri, i commenti di A.BRANCASI, L’obbligo della copertura tra la vecchia e

la nuova versione dell’art. 81 Cost., in Giurisprudenza Costituzionale, 2012, p. 1685 ss.; G. RIVOSECCHI,

Il difetto di copertura di una legge regionale di bilancio: la Corte accelera sul c.d. pareggio, ibidem, p.

2335; C. BUZZACCHI, Copertura finanziaria e pareggio di bilancio: un binomio a rime obbligate, in

Rivista giuridica telematica dell’Associazione dei costituzionalisti italiani, 4/2012, disponibile su http://www.rivistaaic.it/sites/default/files/rivista/articoli/allegati/Buzzacchi.pdf; N. LUPO,G.RIVOSECCHI,

Quando l’equilibrio di bilancio prevale sulle politiche sanitarie regionali, disponibile su http://www.forumcostituzionale.it/site/images/stories/pdf/documenti_forum/giurisprudenza/2012/0023_no ta_115_2012_lupo_rivosecchi.pdf.

40 _{Per quanto riguarda i vincoli di bilancio statale, è la legge rinforzata di attuazione della riforma}

costituzionale a richiamare genericamente criteri e nozioni, come definiti dall’ordinamento dell’Ue, mediante atipici rinvii “mobili”. Ad ogni modo, immaginare la semplice riproduzione in Costituzione delle limiti posti nei Trattati – sul modello del “rinvio fisso” – implicherebbe la necessità di revisionare la Carta fondamentale ad ogni mutamento di indirizzo in sede europea, soluzione evidentemente inopportuna. Sul rapporto tra le nozioni di equilibrio e di indebitamento e i vincoli europei, cfr. anche G. SCACCIA, La giustiziabilità della regola del pareggio di bilancio, in Rivista giuridica telematica

dell’Associazione dei costituzionalisti italiani, 3/2012, disponibile su

http://www.rivistaaic.it/sites/default/files/rivista/articoli/allegati/Scaccia_0.pdf, che valorizza il richiamo

sull’opportunità di raggiungere l’equilibrio tra spese ed entrate e sul veicolo prescelto per raggiungerlo (la modifica costituzionale), profili sui quali la dottrina vivacemente discute, ci si chiede qui se ed in che modo la nuova regola del necessario equilibrio tra entrate e spese nei bilanci pubblici possa costituire un vincolo giuridico efficace ed azionabile, se ne sia garantita la forza prescrittiva e dunque se esso sia capace di imporsi attraverso le vie giurisdizionali, qualora i decisori politici non vi aderiscano spontaneamente. La riflessione su questo profilo fornisce anche l’occasione per alcune considerazioni sull’uso delle riforme costituzionali.

Per quanto concerne la giustiziabilità dell’obbligo di copertura finanziaria delle leggi comportanti spese, nel par. 3 si è visto come un impianto regolatorio sufficientemente chiaro, comprendente precisi limiti giuridici per i poteri dello Stato (in particolare per il circuito Governo-Parlamento) non ha impedito la sistematica elusione della disciplina costituzionale, che ha contribuito a produrre il grave squilibrio della finanza pubblica. Ciò si è verificato anche per la difficoltà di attivare il sindacato della Corte costituzionale sulle leggi statali comportanti spese in un sistema di giustizia costituzionale a sindacato successivo prevalentemente indiretto41. Infatti, le leggi prive di copertura finanziaria attributive di benefici difficilmente trovano l’occasione di essere impugnate in via incidentale, posto che l’instaurazione dei giudizi a quibus, in cui tali disposizioni vengano in rilievo, è condizionata dal presupposto dell’interesse a ricorrere, che pare non essere rinvenibile né in capo al beneficiario delle risorse, né in capo all’escluso, che potrebbe semmai invocare la norma più favorevole come tertium

comparationis, ma non come oggetto di una questione di costituzionalità. Analogo

ragionamento vale con riferimento alle leggi aventi effetto oneroso sulla finanza pubblica, ma non direttamente incidenti sulle posizioni giuridiche soggettive individuali, per le quali non esistono soggetti direttamente interessati. In sostanza, l’interesse generale e “diffuso” alla tenuta della finanza pubblica pare non trovare la via per diventare interesse individuale giuridicamente qualificato, produttivo di una legittimazione processuale. Ciò spiega come mai i giudizi costituzionali nei quali è evocato come parametro l’art. 81 siano raramente giudizi in via indiretta42. Inoltre, è prevalentemente la Corte dei conti in sede di controllo a sollevare questione incidentale, non tanto per chiedere il ripristino della legalità violata, quanto piuttosto lamentando la lesione di una propria attribuzione costituzionale di controllo degli equilibri della finanza pubblica.

Le cose non cambiano molto in sede di giudizio in via principale, essendo preclusa alle regioni l’impugnazione di leggi statali in mancanza di un interesse a ricorrere, rinvenibile esclusivamente nella violazione di una attribuzione regionale (che, dunque, per legittimare la Regione all’impugnazione dovrebbe concorrere con la mancanza di copertura finanziaria). Quando oggetto del giudizio in via d’azione sia una legge regionale, invece, come si sa, il Governo non è tenuto a dimostrare l’interesse all’impugnazione. Non stupisce quindi che delle 74 dichiarazioni di illegittimità costituzionale pronunciate in sede di giudizio in via diretta per violazione dell’art. 81 Cost., 72 riguardino leggi regionali. Il dato ha fatto giustamente concludere che l’art. 81, “nella sostanza della sua effettività giuridica, ha operato prevalentemente come meccanismo di controllo statale sui bilanci regionali, per la diretta incidenza di questi

41

G.SCACCIA, La giustiziabilità della regola del pareggio di bilancio, cit., p. 2, in cui l’autore rileva la “debole vocazione giurisdizionale” dell’art. 81 Cost.

42 _{I due terzi dei giudizi in cui è invocato come parametro l’art. 81 Cost. sono giudizi in via diretta (G.}

sull’equilibrio generale delle finanze pubbliche e sul rispetto dei vincoli comunitari”43, una tendenza sempre più evidente negli ultimi anni.

Il quadro descritto non sembra innovato dalla riforma costituzionale del 2012, che nulla aggiunge in termini di garanzia degli obblighi costituzionali gravanti sul legislatore statale ordinario quanto alla copertura della spesa. Nel testo originariamente approvato dalle Commissioni della Camera, il d.d.l. costituzionale prospettava una modifica all’art. 100 Cost. (proposta già in altre occasioni), secondo cui “la legge costituzionale di cui all’art. 137 stabilisce le modalità e le condizioni nel rispetto delle quali la Corte dei conti può promuovere il giudizio di legittimità costituzionale per la violazione dell’obbligo di copertura finanziaria di cui al terzo comma dell’art. 81”, configurando così una nuova ipotesi di giudizio costituzionale in via diretta. La disposizione, auspicata da una significativa parte della dottrina44, è stata tuttavia oggetto di un emendamento soppressivo45.

La regola pare dunque restare ancorata nel livello statale essenzialmente allo spontaneo adempimento dei decisori politici. Neppure il controllo preventivo di legittimità delle leggi ad opera del Presidente della Repubblica, ai sensi dell’art. 74 Cost., sembra costituire una sufficiente garanzia di legalità per la natura non finale del potere di rinvio: come noto, infatti, il Presidente della Repubblica non potrebbe negare la promulgazione della legge sprovvista di mezzi, ove le Camere confermassero le proprie deliberazioni. Nella prassi, comunque, il rinvio presidenziale è stato spesso un utile presidio del vincolo di copertura, anche per la difficoltà politica del Parlamento di non tenere in considerazione i rilievi formulati nel messaggio del Quirinale, che solitamente ha impedito la conferma senza modifiche dei testi approvati in precedenza46.

Meritano infine menzione le c.d. “sentenze di spesa” del giudice costituzionale, in

primis le sentenze c.d. “additive di principio”, che restano senz’altro sottratte

dall’ambito di applicazione dei vincoli costituzionali di copertura finanziaria, rivolti al solo legislatore. Nonostante tutti gli espedienti suggeriti dalla dottrina e l’attenzione che la Corte stessa rivolge, specie in tempi recenti, alle obiettive condizioni di disponibilità

43 _Ibidem.

44 _{Cfr., tra gli altri, G. B}

OGNETTI, Il pareggio di bilancio nella Carta costituzionale, cit., p. 5 ss.; N.LUPO,

Costituzione europea, pareggio di bilancio ed equità tra le generazioni. Notazioni sparse, cit., p. 4 ss.; A.

PACE, Pareggio di bilancio: qualcosa si può fare, in Rivista giuridica telematica dell’Associazione dei

costituzionalisti italiani, 3/2011, disponibile su http://www.rivistaaic.it/sites/default/files/rivista/articoli/ allegati/Pace_6.pdf , il quale osserva come, in assenza di specificazioni in ordine alla giustiziabilità delle

leggi che violano il “nuovo” dovere di pareggio, la Corte costituzionale continuerà a ricevere le questioni di costituzionalità dalla Corte dei conti con grande ritardo, in sede di controllo di provvedimenti di spesa attuativi di leggi illegittime o in sede di giudizio di parificazione del bilancio. Si veda, in senso contrario, M.LUCIANI,cit. supra in nota 7, secondo il quale la giuridicizzazione dei problemi di bilancio è altamente sconsigliata.

45 _{L’emendamento, proposto dalle Commissioni, è stato approvato dall’Assemblea nella seduta del 30}

novembre 2011 con esigui dissensi. Sulla indefettibile esigenza di giustiziabilità delle eventuali violazioni del nuovo art. 81 Cost., cfr. Parere della Corte dei conti, cit., 13 dicembre 2011, p. 12 ss.

46 _{La violazione dell’obbligo di copertura finanziaria è stato il motivo più frequentemente addotto a}

sostegno dell’esercizio del potere di rinvio, trattandosi di un vizio di natura essenzialmente formale, accertabile con relativa facilità. Il controllo presidenziale, in queste ipotesi, si è dimostrato strumento di particolare efficacia, complementare al controllo difficilmente attivabile della Corte costituzionale (cfr. D. GIROTTO, “Articolo 74”, in S. BARTOLE, R. BIN (a cura di), Commentario breve alla Costituzione, Padova, 2008, p. 674 ss., che ricorda l’iniziativa del Presidente Ciampi di istituire una unità operativa di controllo, con il compito di esprimere osservazioni e rilievi sui provvedimenti di natura finanziaria sottoposti alla firma del Capo dello Stato).

finanziaria dello Stato47, alcune pronunce possono essere produttive di nuove spese o di minori entrate, che costituiscono il costo della legalità costituzionale e, più in generale, della tutela multilivello dei diritti fondamentali e che fisiologicamente possono comportare impreviste modifiche ai saldi di bilancio.

La copertura finanziaria delle leggi di spesa (anche intesa estensivamente) comunque non è capace da sola di garantire l’equilibrio di bilancio, posto che esistono spese inerziali, indipendenti dalla legislazione e imprevedibili nel momento decisionale (ad esempio, la spesa per gli interessi nei momenti di instabilità dei mercati). L’equilibrio costituisce dunque una obbligazione nuova, secondo la prospettiva che qui si è accolta, autonoma dagli obblighi di copertura finanziaria delle leggi ed ulteriore ad essi, specificatamente incombente sulle leggi di bilancio, per le quali è sicuramente molto arduo immaginare una via che consenta lo scrutinio della Corte48 (salvo che non si tratti di atti di livello regionale, che il Governo decida discrezionalmente di impugnare) e ancor più arduo immaginare l’annullamento: tra gli altri ostacoli, si porrebbe al giudice costituzionale la necessità di entrare nel merito del calcolo del ciclo economico avverso o favorevole, una misurazione che mal si presta ad integrare un parametro di legittimità.

Se la via della giustiziabilità dell’obbligo costituzionale di equilibrio è decisamente in salita, le regole del TSCG trovano un presidio giurisdizionale ulteriore – non privo di problematicità – nel livello sovranazionale: il Trattato attribuisce infatti alla Corte di giustizia dell’UE, su iniziativa di una delle Parti contraenti, la competenza a vagliare l’adeguamento degli ordinamenti nazionali al nuovo quadro regolatorio49.