Effetti prodotti dal Six Pack nel sistema: a) sull’equilibrio istituzionale risultante dalle norme del TFUE in materia di politica economica

Vediamo ora quali effetti ha prodotto sull’equilibrio istituzionale, e sui poteri del Parlamento europeo in particolare, l’entrata in vigore del c.d. Six Pack, vale a dire il pacchetto di una direttiva e cinque regolamenti (due dei quali non sono di portata generale, ma riguardano solo gli Stati membri della zona euro), adottati nel novembre 2011 in un più ampio quadro di riforma della governance economica europea11. Non è possibile in questa sede descrivere in modo analitico il contenuto degli atti citati12. Ci limiteremo ad una sintetica descrizione delle due principali novità inerenti ai rapporti tra le istituzioni.

La prima consiste nel rafforzamento del ruolo della Commissione nei procedimenti per l’adozione degli atti. Tale novità s’inserisce in un più vasto insieme di riforme introdotte al fine di aumentare l’efficacia del controllo delle istituzioni dell’Unione sulle politiche economiche e sui bilanci degli Stati membri. A tal fine il Six Pack prevede un meccanismo di coordinamento delle varie procedure esistenti13, spinge verso l’accelerazione di queste ultime14, e introduce regole uniformi riguardanti le caratteristiche dei quadri di bilancio degli Stati membri15. Come detto, però, l’elemento principale sotto il profilo istituzionale e procedurale è costituito dal rafforzamento del ruolo della Commissione rispetto al Consiglio e, in particolare, dall’inversione della

regola di maggioranza nelle procedure di voto in seno al Consiglio. Come è noto, per

effetto di tale inversione, le raccomandazioni rivolte dalla Commissione al Consiglio, ai fini dell’adozione di diversi atti nell’ambito delle procedure di controllo sulle politiche economiche degli Stati membri, s’intendono adottate a meno che quest’ultimo non le respinga formalmente entro un termine di dieci giorni. È interessante ricordare che la regola indicata è introdotta in relazione a quattro diverse ipotesi.

11 _{Si tratta del Regolamento (UE) n. 1173/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 novembre}

2011, relativo all’effettiva esecuzione della sorveglianza di bilancio nella zona euro; del Regolamento (UE) n. 1174/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 novembre 2011, sulle misure esecutive per la correzione de squilibri macroeconomici eccessivi nella zona euro): del Regolamento (UE) n. 1175/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 novembre 2001, che modifica il regolamento (CE) 1466/97 del Consiglio per il rafforzamento della sorveglianza delle posizioni di bilancio nonché della sorveglianza e del coordinamento delle politiche economiche; del Regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 novembre 2001, sulla prevenzione e la correzione degli squilibri macroeconomici; del Regolamento (UE) n. 1177/2011 del Consiglio dell’8 novembre 2011 che modifica il Regolamento (CE) n. 1467/97 del 7 luglio 1997 per l’accelerazione e il chiarimento della procedura per i disavanzi eccessivi; e della Direttiva 2011/85/UE del Consiglio dell’8 novembre 2011 relativa ai requisiti per i quadri di bilancio degli Stati membri. Tutti gli atti citati sono pubblicati in GU L 306 del 23 novembre 2011. I primi due regolamenti citati sono applicabili ai soli Stati della zona euro, mentre gli altri regolamenti e la direttiva sono di portata generale.

12 _{Per una sintesi delle principali novità, si veda M.R}

UFFERT, The European Debt Crisis and European

Union Law, in Common Market Law Review, 2011, p. 1777 ss., pp. 1793-1803; N. DE SADELEER, La

gouvernance économique européenne: Léviathan ou colosse aux pieds d’argile?, in Europe, n. 4, 2012, p.

4 ss.; A.VITERBO,R.CISOTTA, La crisi del debito sovrano e gli interventi dell’UE: dai primi strumenti

finanziari al Fiscal Compact, in Il Diritto dell’Unione Europea, 2012, p. 323 ss., pp. 348-353.

13 _{Ciò avviene soprattutto con l’introduzione del c.d. semestre europeo per il coordinamento delle}

politiche economiche nel corso del quale le istituzioni dell’Unione esercitano in modo coordinato tutte le funzioni di sorveglianza sui bilanci e le politiche economiche degli Stati membri.

14 _{Si veda reg. (UE) n. 1177/2011 che prevede, al fine di esercitare una pressione efficace sullo Stato}

membro interessato, una rigida calendarizzazione della procedura per i disavanzi eccessivi.

Le prime due ipotesi sono descritte in atti applicabili a tutti gli Stati membri e riguardano l’adozione di atti aventi funzione di accertamento. Si tratta, in primo luogo, delle raccomandazioni tese all’adozione di atti con cui si accerta che uno Stato membro, le cui politiche economiche siano già state in precedenza considerate incoerenti rispetto agli indirizzi di massima adottati in base all’art. 121, par. 4, TFUE, non ha ancora adottato interventi efficaci16. In secondo luogo, l’inversione della regola di maggioranza si realizza riguardo alle raccomandazioni relative all’adozione di decisioni in cui si stabilisce l’inadempimento di uno Stato membro nell’ambito di una nuova procedura, introdotta con il reg. (UE) n. 1176/2011, per la prevenzione degli squilibri macroeconomici eccessivi. In particolare, quando uno Stato membro presenti uno squilibrio “eccessivo”, il Consiglio può indicare, in una raccomandazione, le misure correttive da apportare. Qualora lo Stato membro non abbia adottato le misure indicate, la Commissione può raccomandare l’adozione di una decisione in cui è accertato l’inadempimento17.

Le ultime due ipotesi in relazione alle quali è introdotta la novità procedurale indicata sono disciplinate, invece, nei due regolamenti che si rivolgono ai soli Stati della zona euro, e riguardano l’adozione di atti a contenuto sanzionatorio. La principale caratteristica di questi regolamenti consiste, infatti, nell’introduzione di un sistema di sanzioni nelle procedure di sorveglianza facenti capo alle istituzioni dell’Unione. L’inversione della regola di maggioranza è prevista in relazione alle procedure per l’adozione di tutte le sanzioni previste (che sono di tre tipi, di diversa gravità e destinati ad essere applicate a casi diversi: depositi fruttiferi, depositi infruttiferi e ammende18).

A noi pare che, in tutte le ipotesi descritte, l’inversione della regola di maggioranza ponga un problema di rispetto degli equilibri interistituzionali delineati nel TFUE e che, pertanto si possa avanzare il dubbio che gli atti esaminati siano stati adottati in violazione del TFUE. Ci sembra condivisibile, infatti, l’osservazione secondo la quale l’inversione della regola di voto aumenta sensibilmente il peso della Commissione rispetto a quello del Consiglio19. Tale osservazione trova, del resto, conferma nella circostanza che l’accentuazione del ruolo della Commissione figura tra gli obiettivi dichiarati nei preamboli dei vari regolamenti20.

16

Cfr. art. 6, par. 2 reg. (UE) n. 1175/2011.

17 _{Cfr. ar. 10 reg. (UE) n. 1176/2011.}

18 _{Depositi fruttiferi possono essere imposti nell’ipotesi in cui uno Stato membro della zona euro non}

abbia dato “effettivo seguito” a precedenti raccomandazioni consiliari (cfr. art. 3 reg. (UE) n. 1174/2011 e art. 4 reg. (UE) n. 1173/2011); depositi infruttiferi sono previsti nel caso in cui sia constatata una situazione di disavanzo eccessivo in uno Stato membro che ha già costituito un deposito fruttifero oppure nel caso in cui la Commissione abbia accertato un inadempimento particolarmente grave agli obblighi relativi alla politica di bilancio sanciti dal Patto di Stabilità e Crescita (art. 5 reg. (UE) n. 1173/2011); la possibilità di convertire i depositi in ammende è, infine, ricollegata al caso in cui uno Stato membro non abbia intrapreso misure efficaci per correggere un disavanzo eccessivo (art. 6 reg. (UE) n. 1173/2011) o in caso di persistente inosservanza della raccomandazione di adottare misure correttive (art. 3 reg. (UE) n. 1174/2011).

19

Si veda, tra gli altri, N.DE SADELEER, The New Architecture of the European Economic Governance, in Maastricht Journal of European and Comparative Law, 2012, p. 354 ss., p. 375; G.L.TOSATO, I vincoli europei sulle politiche di bilancio, in Studi sull’integrazione europea, 2012, p. 257 ss., p. 260; ID.,

L’integrazione europea ai tempi della crisi dell’euro, in Rivista di diritto internazionale, 2012, p. 681 ss.,

p. 691; A Revival of the Commission’s role as guardian of the treaties?, in Common Market Law Review, 2012, p. 1553 ss., p. 1558.

20 _{Si vedano le identiche formulazioni dei considerando n. 7 reg. (UE) n. 1173/2011; n. 10 reg. (UE) n.}

Ci sembra, d’altra parte, che, almeno per quanto concerne i regolamenti applicabili alla sola zona euro, al profilo di illegittimità segnalato se ne affianchi un altro, ad esso strettamente collegato. Assegnando alla Commissione il potere di adottare sanzioni (salvo, come visto, il potere del Consiglio di respingerle), infatti, i regolamenti indicati mutano anche la natura giuridica degli atti per la cui violazione le sanzioni stesse sono comminate21. Per quanto essi continuino ad essere denominati raccomandazioni, in realtà si tratta ora di vere e proprie decisioni, cioè di atti vincolanti, i cui obblighi sono oggetto di strumenti di garanzia “centralizzati”, affidati cioè alle cure di Consiglio e Commissione.