67 Il primo semestre europeo ha preso avvio nel 2011 con la presentazione nel gennaio di quell’anno della
prima “Analisi della crescita” della Commissione (Annual Growth Survey: advancing the EU's
comprehensive response to the crisis, COM(2011) 11 final). La sua presentazione è stata subito dopo
anticipata al novembre precedente l’anno di riferimento.
68 L’Italia ha recepito il nuovo ciclo di coordinamento europeo delle politiche economiche con la legge 7
aprile 2011, n. 39 (Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana del 12 aprile 2011, n. 84).che ha modificato la immediatamente precedente legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana del 31 dicembre 2009 n. 303, s.o. n. 245), recante la nuova legge di contabilità e
finanza pubblica. Cfr. R. DICKMANN, La seconda riforma della legislazione di finanza pubblica in
conseguenza delle esigenze della governance economica europea, in www.federalismi.it, n. 8/2011; G.
ARCONZO, Le scelte di finanza pubblica durante la crisi: la prima applicazione del ciclo di
programmazione economica alla luce dell’introduzione del semestre europeo, in Rivista telematica giuridica dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, 2012, n. 1, disponibile su
http://www.associazionedeicostituzionalisti.it/sites/default/files/rivista/articoli/allegati/Arconzo.pdf. Si veda
anche, per una comparazione con altri paesi membri, G.RIZZONI, Il “semestre europeo” fra sovranità di
bilancio e autovincoli costituzionali: Germania, Francia e Italia a confronto, in Rivista telematica giuridica dell’Associazione italiana dei costituzionalisti, 2011, n. 4, disponibile su
Il quadro finora descritto della riforma della governance economica europea viene ad essere completato nel 2013 dall’approvazione, sulla base di proposte presentate dalla Commissione nel novembre 2011 ai sensi dell’art. 136 TFUE, di due nuovi regolamenti in materia di vigilanza delle politiche di bilancio nella zona euro (il c.d. Two Pack), che rafforzano ulteriormente i poteri di supervisione della Commissione sui bilanci nazionali della zona, integrando rispetto a quella zona le procedure del Patto di stabilità e crescita e completando idealmente il ciclo coordinato di sorveglianza europea sulle politiche economiche e fiscali degli Stati membri, inaugurato con il semestre europeo.
Nello stesso spirito di sorveglianza integrata che ha indotto alla creazione di quest’ultimo, il primo dei due regolamenti, il n. 473/201369, cerca in effetti di garantire la coerenza fra i processi e le decisioni di bilancio e quelli delle altre politiche economiche nel quadro di una continuità temporale tra i successivi semestri. A questo fine esso impone agli Stati membri della zona euro di rendere pubblici entro il 30 aprile di ogni anno, nel contesto del semestre europeo, i propri programmi di bilancio a medio termine e di fare altrettanto entro il 15 ottobre, presentandoli contestualmente alla Commissione, con i rispettivi documenti programmatici di bilancio per l’anno successivo70. Qualora riscontri in uno di questi ultimi inosservanze particolarmente gravi degli obblighi imposti dal Patto di stabilità e crescita, la Commissione può chiedere allo Stato interessato, entro due settimane dalla sua ricezione, la presentazione di un progetto di bilancio rivisto. In ogni caso, la Commissione è chiamata a formulare un parere sui singoli progetti di bilancio e sulla situazione e le prospettive di bilancio per l’intera zona euro, da sottoporre alla valutazione dell’Eurogruppo, al più tardi entro il 30 novembre di ogni anno. E la misura in cui uno Stato tiene conto del parere della Commissione sul suo progetto di bilancio ha un peso su alcune delle decisioni che la stessa Commissione e il Consiglio sono chiamati a prendere nell’ambito della procedura per deficit eccessivi, laddove questa venga avviata nei confronti di quello Stato.
Il regolamento 473/2013 interviene, infatti, anche sulla procedura per deficit eccessivi, integrandovi alcuni obblighi applicabili ai soli Stati della zona euro. Si tratta prevalentemente di obblighi ulteriori di informazione da assolvere nelle diverse fasi della procedura, cui si aggiunge quello di presentare alla Commissione e al Consiglio, dopo la decisione del Consiglio che abbia constatato l’esistenza di un deficit eccessivo, un “programma di partenariato economico” che indichi gli interventi e le riforme strutturali necessari per garantire una correzione effettiva e duratura del deficit, in coerenza con i propri programmi nazionale di riforma e di stabilità. Il programma è oggetto di un parere da parte del Consiglio, il quale provvede anche, insieme alla Commissione, a monitorarne l’attuazione. L’insieme di questi obblighi informativi è finalizzato a mettere la Commissione in grado di individuare più agevolmente eventuali rischi che pesano sulla correzione del deficit; anche perché il regolamento attribuisce alla stessa Commissione il potere di rivolgere direttamente una raccomandazione allo Stato membro interessato affinché questo prenda tutti i provvedimenti previsti dalla
69
Regolamento (UE) n. 473/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, sulle disposizioni comuni per il monitoraggio e la valutazione dei documenti programmatici di bilancio e per la correzione dei disavanzi eccessivi negli Stati membri della zona euro, GU L 140 del 27 maggio 2013, p. 11 ss.
70 In questo quadro gli Stati membri sono anche obbligati dal regolamento 473/2013 a dotarsi di enti
indipendenti incaricati di monitorare l’osservanza delle regole di bilancio numeriche e le eventuali deviazioni dall’obiettivo di bilancio a medio termine o dal percorso di avvicinamento a tale obiettivo (art. 5).
raccomandazione indirizzatagli dal Consiglio ai sensi dell’art. 126, par. 7, TFUE, o dalla intimazione decisa in conformità al par. 9 dello stesso articolo.
I poteri della Commissione (e in parte del Consiglio) sono poi particolarmente rafforzati, dall’altro regolamento, il n. 472/201371, rispetto agli Stati della zona euro che beneficino di assistenza finanziaria da parte di uno o più altri Stati membri o da uno dei meccanismi dell’Unione, o che si trovino o rischino di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria, con probabili ripercussioni negative su altri Stati membri della zona. La Commissione può infatti decidere di sottoporre lo Stato che si trovi in una delle situazioni indicate a “sorveglianza rafforzata”. Questa, che si applica indipendentemente dall’esistenza di un disavanzo eccessivo nello Stato interessato, comporta un monitoraggio stretto da parte della Commissione, assicurato anche attraverso missioni di verifica periodiche in loco, il potere di proporre al Consiglio di raccomandare allo Stato misure correttive precauzionali o di predisporre un progetto di “programma di aggiustamento macroeconomico”72, il concerto sull’elaborazione da parte dello Stato di tale programma e le eventuali successive modifiche, e la vigilanza sulla sua attuazione una volta che sia stato approvato dal Consiglio. La sorveglianza nei confronti dello Stato interessato può peraltro continuare anche ad esaurimento del programma di aggiustamento macroeconomico, fintantoché lo Stato non abbia rimborsato almeno il 75% dell’assistenza finanziaria ricevuta. Questa sorveglianza post-programma può anzi essere prorogata, su proposta della Commissione, dal Consiglio, il quale può anche, sempre su raccomandazione della Commissione, raccomandare allo Stato l’adozione di misure correttive. In un caso, come nell’altro, è previsto che si applichi la procedura di maggioranza qualificata inversa.
14. Un bilancio della riforma
Non c’è dubbio che all’esito di questo percorso di riforme, non del tutto lineare e ortodosso dal punto di vista del suo svolgimento, né sempre coerente, come vedremo, con le regole del Trattato, l’UE si trova a disporre non solo di un sistema permanente di reazione alle crisi finanziarie della zona euro, ma anche di un apparato di governo del pilastro economico dell’UEM decisamente più strutturato ed efficace di quello di cui si era dotata nei primi venti anni di funzionamento di questa73.
Certamente quest’ultimo è andato ben al di là del mero coordinamento delle politiche nazionali. Il punto di partenza rimane formalmente quello. Ma, in realtà, le procedure
71 Regolamento (UE) n. 472/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio del 21 maggio 2013, sul
rafforzamento della sorveglianza economica e di bilancio degli Stati membri della zona euro che si trovano o rischiano di trovarsi in gravi difficoltà per quanto riguarda la loro stabilità finanziaria, GU L 140 del 27 maggio 2013, p. 1 ss.
72 Nell’ambito del programma di aggiustamento economico, che è integrativo o sostitutivo dei programmi
di partenariato economico prima citati, lo Stato membro che ha capacità amministrative insufficienti o incontra problemi significativi nell’attuare il programma, può chiedere assistenza tecnica alla Commissione da fornire anche attraverso gruppi di esperti composti da membri provenienti da altri Stati membri o da altre istituzioni dell’Unione (art. 7, par. 8).
73 È appena il caso di sottolineare, come ha d’altronde fatto la Corte di giustizia nella sentenza 27
novembre 2012, causa C-370/12, Pringle, che il meccanismo di stabilità di cui nel testo “costituisce un elemento complementare del nuovo quadro regolamentare per il rafforzamento della governance economica dell’Unione” (punto 58).