L'Unione Europea è riuscita a fornire una definizione e una descrizione del reato di associazione con finalità di terrorismo. Vi sono in particolare due definizioni elaborate, una precedente all'undici settembre, elaborata dal Parlamento europeo e contenuta in uno strumento non vincolante, ed una successiva, inserita dal Consiglio dell'Unione europea in un atto vincolante. Nel corso degli ultimi anni il Parlamento europeo ha approvato diverse raccomandazioni e risoluzioni sul terrorismo. La prima che ne contiene una definizione è quella del 1997, sulla lotta contro il terrorismo nell'Unione europea49. Tale
48 Per ulteriori approfondimenti, si veda: U. Montuoro, Architettura normativa in materia di terrorismo internazionale, in RSPI,2005, n.3 p. 395 ss.
49 Ai sensi del “considerando A” della Risoluzione del 1997, il terrorismo nell'Unione europea va considerato alla stregua di un'attività criminale che si prefigge di modificare, con la minaccia della violenza o il ricorso alla stessa, le strutture politiche, economiche e sociali degli stato di diritto, differenziandosi pertanto dalle azioni di resistenza in Stati terzi, le quali sono rivolte contro strutture statali che presentano loro stesse carattere terroristico”. Cfr. Risoluzione del 30 gennaio 1997 sulla lotta contro il terrorismo nell'Unione Europea, in G.U.C.E. C 55 DEL 24 febbraio 1997, p. 27 ss.
definizione è ripresa e leggermente modificata nella Raccomandazione del Parlamento europeo sul ruolo dell'Unione europea nella lotta al terrorismo, del 5 settembre 2001. In quest'ultima, al “considerando M” è definito terroristico “qualsiasi atto commesso da individui o da gruppi che ricorrono o che minacciano di ricorrere alla violenza nei confronti di un Paese, delle sue istituzioni, della sua popolazione in generale o di individui specifici che, adducendo aspirazioni separatiste, ideologiche estremiste o fanatismo religioso ispirati da avidità, si prefiggono di sottomettere il potere pubblico, taluni individui o gruppi della società o la popolazione in generale a un clima di terrore”. In base a questa definizione, tre condizioni devono essere soddisfatte per poter qualificare un atto come terroristico: un elemento oggettivo, cioè l'uso della forza contro persone o gruppi indicati nella raccomandazione; una specifica motivazione per l'uso della violenza che può consistere in un'aspirazione indipendentista, un credo ideologico estremista, un fanatismo religioso o un desiderio di profitto e, infine, un elemento soggettivo costituito dall'intenzione di creare un clima di terrore all'interno di specifici gruppi e persone. Il Parlamento europeo esclude i combattenti per la libertà dalla definizione di terrorismo quando afferma che “azioni di resistenza compiute nei Paesi terzi contro strutture statali caratterizzate esse stesse da una dimensione terroristica” non possono essere considerati a loro volta terroristici. Dopo l'11 settembre il Consiglio dell'Unione ha adottato una nozione generale di terrorismo, dapprima introdotta nella Posizione comune 2001/931/PESC sull'applicazione di misure specifiche per combattere il terrorismo50 e
successivamente ripresa nella Decisione quadro 2002/475/GAI51 del 13 giugno 2002 sulla
lotta al terrorismo. La Posizione comune 931/2001/PESC, in particolare, offre una
50 In G.U.C.E. L 344 del 28 dicembre 2001, p. 93 ss. 51 In G.U.C.E. L 164 del 22 giugno 2002, p.3 ss.
definizione non solo di atto terroristico, ma anche di persone, gruppi, entità coinvolti in atti terroristici. L'art. 3 definisce l'atto terroristico come uno degli atti intenzionali che, per la sua natura o contesto possa recare grave danno a un Paese o ad una Organizzazione internazionale, definito reato in base al diritto nazionale, quando è commesso al fine di: i) intimidire seriamente la popolazione; o ii) costringere indebitamente i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o astenersi dal compiere un qualsiasi atto; o iii) destabilizzare gravemente o distruggere le strutture politiche, costituzionali, economiche o sociali fondamentali di un Paese o un organizzazione internazionale”. L'articolo prosegue elencando una serie di reati considerati terroristici52. Sempre ai sensi
dell'art. 3 per “persone, gruppi ed entità terroristiche” si intendono le persone che compiono o tentano di compiere atti terroristici o vi prendono parte o li agevolano, mentre per gruppo terroristico l'associazione strutturata di più di due persone, stabilita nel tempo che agisce in modo concertato allo scopo di commettere atti terroristici. Le medesime definizioni di atto terroristico e di organizzazione terroristica si ritrovano nella Decisione quadro del 13 giugno 2002 e la loro introduzione all'interno di un atto molto più vincolante di una convenzione internazionale, rappresenta una novità di rilievo per il diritto internazionale53. La definizione ha sollevato critiche da parte delle organizzazioni
non governative impegnate nella tutela dei diritti umani in quanto è troppo estesa e non dà rilievo al particolare tipo di pericolo insito in un'azione di terrorismo. Lascia troppo spazio ai margini di interpretazione, determinando potenziali abusi a danno dei diritti
52 In particolare l'elenco contiene i seguenti reati: a) attentati alla vita di una persona che possono causare decesso; b)attentati gravi all'integrità fisica di una persona; c) sequestro di persona e cattura di ostaggi; d) distruzione di strutture governative, piattaforme fisse situate sulla piattaforma continentale ovvero luoghi pubblici o di proprietà private che possono mettere a repentaglio vite umane o causare perdite economiche considerevoli; e) sequestro di aeromobili o navi o altri mezzi di trasporto collettivo di passeggeri o di trasporto merci.
53 Sul punto su veda S. Dambruoso, Contro il terrorismo internazionale più “spinta” sulla cooperazione, in GD-DCI, 2005, n. 5, p. 90.
fondamentali, generando seri dubbi di compatibilità con l'art. 7 della CEDU, il quale espressamente prevede: “nessuno può essere condannato per un'azione o una omissione che, al momento in cui è stata commessa, non costituiva reato secondo il diritto interno o internazionale. Parimenti non può essere inflitta una pena più grave di quella applicabile al momento in cui il reato è stato commesso”. Una soluzione al problema può ritrovarsi nel preambolo, laddove la Decisione quadro, dopo aver richiamato la tutela dei diritti fondamentali, stabilisce che nessuna previsione nella decisione può essere intesa come una misura volta a limitare od ostacolare diritti o libertà fondamentali. Anche all'art. 1 si prevede come “l'obbligo di rispettare i diritti fondamentali e i principi giuridici fondamentali quali sono sanciti dall'art. 6 del trattato sull'Unione europea, non può essere modificato per effetto della Decisione quadro”. Tali richiami possono essere adeguati alla tutela dei diritti fondamentali, anche se l'ambiguità accolta nella nozione di terrorismo dal Consiglio dell'UE rende necessario tener costantemente monitorata l'attuazione della Decisione quadro da parte dell'Unione e degli Stati membri, in quanto si prospetta il rischio concreto di possibili abusi nei riguardi dei diritti umani.