La detenzione dei migranti per finalità diverse dal controllo dell’immigrazione

Sebbene l’attenzione principale di questo capitolo sia rivolta alla detenzione ammi-nistrativa per il controllo dell’immigrazione, si deve notare che i migranti, come qualunque altra persona, possono essere detenuti legittimamente o illegittima-mente per altri motivi. Mentre la maggioranza dei trattati sui diritti umani non specifica espressamente i motivi di legittimità della detenzione, secondo la CEDU, oltre alla detenzione amministrativa per motivi d’immigrazione, viene ammessa la detenzione nei seguenti casi:

ƒ detenzione in esecuzione di una condanna penale;

ƒ detenzione per il mancato rispetto di un’ordinanza del tribunale o per garan-tire l’adempimento di un obbligo prescritto dalla legge ;

ƒ detenzione cautelare della persona arrestata sulla base di gravi indizi di colpevolezza o al fine di prevenire la commissione di un reato;

ƒ detenzione di minori per finalità educativo-correttive;

ƒ detenzione strettamente necessaria per la prevenzione della propagazione di malattie contagiose;

ƒ detenzione di alienati, alcolizzati, tossicodipendenti o vagabondi, se ritenuto necessario per la loro tutela o per quella della collettività.

Tutti questi provvedimenti coercitivi sono soggetti a garanzie per evitare abusi da parte delle pubbliche autorità, in maniera simile a come previsto per la detenzione amministrativa. Inoltre, va rilevato che l’emanazione di tali provvedimenti è soggetta al principio di non discriminazione, anche in base alla nazionalità: non deve essere imposta la detenzione allo straniero in via esclusiva o in modo sproporzionato, a meno che la differenza di trattamento possa essere oggettivamente e ragionevol-mente giustificata dalle circostanze.657

a) La detenzione amministrativa per esigenze di tutela della sicurezza nazionale

La detenzione amministrativa per ragioni di sicurezza nazionale, anche se distinta da quella per finalità di controllo dell’immigrazione, potrebbe, in ogni modo, colpire in modo sproporzionato gli stranieri. Sebbene, secondo il Patto internazionale sui diritti civili e politici, la detenzione amministrativa senza processo sia consentita in casi eccezionali, nella misura in cui ne viene dimostrata la non arbitrarietà e la conformità ai principi di necessità, proporzionalità, non discriminazione e secondo i motivi e la procedura previsti dalla legge,658 nella pratica tale detenzione è improba-bile che venga ritenuta ammissiimproba-bile senza una deroga espressa dell’art. 9 del Patto per dichiarato stato di emergenza.659

657. A. e al. c. Regno Unito, C.edu, op. cit., nota n. 641.

658. Commentario Generale n. 8, Il diritto alla libertà ed alla sicurezza della persona, CDU, UN Doc. HRI/GEN/1/ Rev.9 (Vol.I), 30 giugno 1982, par. 4. Vedi anche, Osservazioni Conclusive sulla Giordania, CDU, UN Doc. CCPR/C/79/Add.35, 10 agosto 1994, parr. 226-244; Osservazioni Conclusive sul Marocco, CDU, UN Doc. CCPR/C/79/Add.44, 23 novembre 1994, par. 21; e, Osservazioni Conclusive sullo Zambia, CDU, UN Doc. CCPR/C/79/Add.62, 3 aprile 1996, par. 14. Vedi, più generalmente, International Commission of Jurists, Memorandum on International Legal Framework on Administrative Detention and Counter-Terrorism, Marzo 2006.

659. Il Comitato ha sottolineato anche che la totalità delle garanzie contenute nell’art. 9 PIDCP si applica anche quando vi sia una “minaccia chiara e grave alla società che non può essere contenuta in ogni altro modo” che non sia attraverso l’uso della detenzione preventiva (traduzione ufficiosa). Vedi, Cámpora Schweizer c. Uruguay, CDU, Comunicazione n. 66/1980, Decisione del 12 ottobre 1982, par. 18.1.

Il Gruppo di Lavoro sulla Detenzione Arbitraria delle Nazioni Unite ha stabilito che la pratica di detenzione preventiva risulta generalmente incompatibile con il diritto internazionale dei diritti umani, dichiarando, nel 2009, la sua inammissibilità nei riguardi di persone sospettate di terrorismo e di comportamenti connessi,660 e, nel 1993, ha rilevato la sua arbitrarietà nel caso in cui sono state violate le procedure di un processo equo. In ultimo, il Gruppo di Lavoro ha rilevato che la detenzione ammi-nistrativa è “di per sé arbitraria” essendo, de jure o de facto, di natura indefinita.661

Il sistema convenzionale europeo di tutela dei diritti umani impone severe limi-tazioni all’uso della detenzione amministrativa. Secondo la CEDU, la detenzione amministrativa senza finalità processuali non risulta consentita ai sensi dell’art. 5 CEDU e, pertanto, può essere legittimamente imposta dallo Stato in deroga all’art. 5 soltanto in caso di pericolo pubblico che minacci la vita della nazione (vedi art. 15 CEDU) o quando viene dimostrata la prevalente esigenza “rigorosamente richiesta dalle situazione” di emergenza e con l’applicazione dei principi di necessità, propor-zionalità e di non discriminazione.662 I provvedimenti di detenzione amministrativa per ragioni di sicurezza, imposti esclusivamente alle persone soggette al controllo dell’immigrazione, quando tali rischi di sicurezza possono provenire anche da altri soggetti, sono stati considerati ingiustificatamente discriminatori tra cittadini e stranieri e, pertanto, la misura risulta sproporzionata e non costituisce una valida deroga all’art. 5 CEDU.663 Le problematiche relative al controllo giurisdizionale dei provvedimenti detentivi per esigenze di sicurezza in materia di immigrazione o pura-mente amministrativa verranno esaminate più avanti alla sezione IV.3.b.

b) La privazione della libertà da parte di soggetti privati

In via generale, il diritto internazionale impone agli Stati di adottare provvedimenti atti a garantire che il comportamento di soggetti privati non pregiudichi il godimento dei diritti umani. Il diritto alla libertà, previsto dalla normativa internazionale sui diritti umani, vieta il trattenimento arbitrario anche da parte di soggetti privati o attori non statali, imponendo agli Stati di adottare misure idonee a prevenire ed a

660. GLDA, Rapporto annuale 2008, op. cit., nota n. 580, par. 54. Il Gruppo di Lavoro ha dichiarato che: “(a) Le attività di terrorismo intraprese da individui devono essere considerate dei reati punibili penalmente, che devono essere repressi attraverso l’applicazioni delle norme procedurali ordinarie penali e criminali secondo i differenti sistemi giuridici; (b) il ricorso alla detenzione amministrativa contro persone sospettato di tale attività penalmente rilevante è inammissibile; (c) la detenzione di persone che sono sospettate di attività terroriste deve essere accompagnato da capi di imputazione concreti […]” (traduzione ufficiosa). 661. GLDA, Rapporto annuale 1992, UN Doc. E/CN.4/1993/24, 12 gennaio 1993, Deliberazione n. 4, Conclusioni al

n. III.B. Vedi anche, GLDA, Rapporto sulla visita alla Repubblica Popolare Cinese, UN Doc. E/CN.4/1998/44/ Add.2, 22 dicembre 1997, parr. 80-99 e 109.

662. Lawless c. Irlanda (n. 3), C.edu, Ricorso n. 332/57, Sentenza del 1 luglio 1961, parr. 13 e 14; Irlanda c. Regno Unito, C.edu, Plenaria, Ricorso n. 5310/71, 18 gennaio 1978, parr. 194-196 e 212-213; A. e al. c. Regno Unito, C.edu, op. cit., nota n. 641, par. 172.

663. A. e al. c. Regno Unito, C.edu, op. cit., nota n. 641, par. 190. Alla luce di questi riscontri la Grande Camera non ha ritenuto necessario considerare se le misure avessero violato l’art. 14 CEDU in combinato disposto con l’art. 5.

punire tali forme di detenzione, che assumono un’importanza rilevante in materia d’immigrazione nei casi di tratta o di sfruttamento lavorativo.

Tali limitazioni della libertà concernenti la sfera privata comportano spesso la reclu-sione nei luoghi di lavoro o nel domicilio domestico con la confisca dei passaporti o dei documenti di viaggio, e con altre importanti restrizioni alla libertà personale equivalenti alla detenzione. Queste situazioni sono anche suscettibili di sollevare problematiche relative al divieto di schiavitù, servitù o lavoro forzato (vedi, in seguito, nel sesto capitolo). Come è stato notato in precedenza nella sezione I, tali situazioni, anche quando non riguardano la detenzione in ambienti privati, possono sollevare problemi relativi alla libertà di circolazione.

Conformemente al rispetto del diritto alla libertà, lo Stato ha l’obbligo di prevedere un quadro giuridico adeguato che criminalizzi la detenzione non autorizzata da parte di soggetti privati; di adottare tutti i provvedimenti opportuni per il rispetto efficace della legge penale; di instaurare investigazioni tempestive, approfondite ed indipendenti in seguito ad accuse fondate di detenzione da parte di privati; e di fornire altre forme di risarcimento adeguate alle vittime. Quando le pubbliche autorità vengono a conoscenza del fatto che un individuo subisce una violazione del diritto alla libertà, devono adottare tutte le misure ragionevoli per prevenire o porre fine alla violazione.664

Una situazione differente si verifica quando dei soggetti non pubblici, compresi i privati, esercitano delle funzioni pubbliche sostituendosi agli organi dello Stato: per esempio, la gestione privata di un centro di detenzione-trattenimento per migranti o richiedenti asilo. In questa situazione, lo Stato risulta direttamente responsabile a livello internazionale degli atti od omissioni compiute da privati o da soggetti non pubblici in violazione del diritto internazionale, e comprese le violazioni del diritto internazionale dei diritti umani.665 Le obbligazioni sul trattamento dei detenuti e sulle condizioni di detenzione derivanti dal diritto internazionale dei diritti umani e dai suoi standard si applicano indipendentemente dal fatto che le strutture di deten-zione siano gestite da autorità statali o da società private per conto dello Stato, secondo il principio che lo Stato non può assolversi dalle responsabilità derivanti

664. CDU, Commentario Generale n. 31, op. cit., nota n. 46, parr. 8, 15, e 18; art. 2 CPSF; Storck c. Germania, C.edu, Ricorso n. 61603/00, Sentenza del 16 giugno 2005; Kurt c. Turchia, C.edu, Caso n. 15/1997/799/1002, Sentenza del 25 maggio 1998, par. 124; Commissione di Venezia, Opinione 363/2005, op. cit., nota n. 352, par. 53: “L’art. 5 deve essere considerato come contenente l’obbligo per le autorità dello Stato territoriale di prendere misure efficaci per salvaguardare contro il rischio di sparizione e di condurre un’investigazione tempestiva ed efficace nella denuncia sostanziale che una persona sia stata soggetta a custodia e non sia stata più vista a partire dal quel momento” (traduzione ufficiosa).

665. Art. 5, Progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati per atti contrari al diritto internazionale, adottati dalla Commissione di Diritto Internazionale alla sua 53a sessione nel 2001, in Yearbook of the International Law Commission, 2001, vol. II, Seconda Parte (Progetto di articoli CDI sulla responsabilità degli stati). Vedi anche, Commentario al Progetto di articoli sulla responsabilità degli Stati per atti contrari al diritto internazionale, adottati dalla Commissione di Diritto Internazionale alla sua 53a sessione nel 2001, Yearbook of the International Law Commission, 2001, vol. II, Seconda Parte, on Art. 5, pagg. 42-43 (Commentario CDI sulla responsabilità degli Stati).

dal mancato rispetto delle sue obbligazioni di diritti umani mediante la delega di responsabilità ad un ente privato.666