Commissione africana sui Diritti Umani e dei Popoli
Capitolo 2: L’espulsione e il rispetto dei diritti umani Questo capitolo esamina i limiti fissati dal diritto internazionale dei diritti umani e
I. Il principio di non-refoulement
1. Il principio di non-refoulement nel diritto internazionale dei rifugiati
Per i rifugiati, sia che sia stata effettuata dal Paese di destinazione una deter-minazione formale dello status di rifugiato oppure ci si trovi ancora in una fase procedimentale o di richiesta dello status di rifugiato, l’art. 33.1 della Convenzione relativa allo status dei rifugiati del 1951 vieta allo Stato di espellere o respingere (“refouler”), “in qualsiasi modo, un rifugiato verso i confini di territori in cui la sua vita o la sua libertà sarebbero minacciate a motivo della sua razza, della sua reli-gione, della sua cittadinanza, della sua appartenenza a un gruppo sociale o delle
290. Art. 33, Convenzione di Ginevra sui rifugiati; e art. II.3, Convenzione sui rifugiati OAU.
291. Vedi, inter alia, art. 9, Convenzione internazionale contro la presa di ostaggi, adottata il 17 dicembre 1979 con la risoluzione G.A. 146 (XXXIV), UN GAOR, 34a Sess., Supp. No. 46, UN Doc. A/34/46; art. 3, Convenzione europea sull’estradizione, adottata il 13 luglio 1957; art. 5 della Convenzione europea sulla soppressione del terrorismo, adottata il 27 gennaio 1977; art. 4, Convenzione inter-americana sull’estradizione, adottata il 25 febbraio1981; e art. 3, Trattato modello ONU sull’estradizione.
292. Vedi, art. 3, Convenzione relativa allo status internazionale dei rifugiati, Società delle Nazioni, adottata il 28 ottobre 1933, Treaty Series Vol. CLIX No. 3663; art. 4, Disposizioni provvisorie relative allo status dei rifugiati provenienti dalla Germania del 4 luglio 1938; art. 5, Convenzione relativa allo status dei rifugiati provenienti dalla Germania, Società delle Nazioni, adottata il 10 febbraio 1938. Sulla natura consuetudinaria del principio di non-refoulement vedi, ACNUR, The Principle of Non-Refoulement as a Norm of Customary International Law. Response to the Questions Posed to UNHCR by the Federal Constitutional Court of the Federal Republic of Germania in Cases 2 BvR 1938/93, 2 Bvr 1953/93, 2 BvR 1954/93, 31 gennaio 1994; ACNUR, Advisory Opinion on the Extraterritorial Application of Non-Refoulement Obligations under the 1951 Convention relating to the Status of Refugees and its 1967 Protocol, 26 gennaio 2007, par. 15. Vedi anche, Conclusione n. 6 (XXVIII) Non-Refoulement, CE-ACNUR, 28a Sessione, 1977, par. (a).
293. Vedi, art. 1 CEDU, art. 2 PIDCP, art. 1 CADUP, e art. 1 CADU. La Convenzione contro la Tortura prevede espressamente il divieto di non-refoulement al suo art. 3.
sue opinioni politiche”.295 Questo principio è stato confermato anche da numerosi strumenti di diritto internazionale296 e non può essere derogato.297
Il principio di non-refoulement nel diritto dei rifugiati si applica ai rifugiati presenti al confine e nel territorio dello Stato.298 Inoltre, viene applicato anche nelle proce-dure di estradizione299 e deve essere osservato in tutte le situazioni di afflusso di massa.300 Ciò deriva dalla diretta applicazione dell’art. 33.1 che vieta il refoulement “in qualsiasi modo”, includendo tutte le forme di allontanamento della persona dal territorio di asilo o in cui l’asilo è richiesto. Da notare che l’applicazione del prin-cipio di non-refoulement può condurre al riconoscimento di protezioni umanitarie temporanee e discrezionali (cfr. capitolo primo).
Il divieto di refoulement previsto dall’art. 33.1, a differenza della definizione di rifu-giato, riguarda i rischi presenti in qualsiasi Paese in cui la persona possa essere rinviata e non necessariamente nel Paese di origine o di residenza abituale. Quindi, vengono inclusi gli Stati terzi che potrebbero trasferire la persona in un Paese non sicuro (refoulement indiretto). L’espressione “minaccia alla vita o alla libertà” viene interpretata estensivamente, includendo la definizione di rifugiato, e in modo suffi-cientemente ampio da ricomprendere la fattispecie di violenza generalizzata che rappresenta una minaccia alla vita o alla libertà della persona, ma che non dà luogo a persecuzione.301
Tuttavia, la Convenzione di Ginevra sui rifugiati prevede una limitazione al principio che non può essere invocato “da un rifugiato se per motivi seri egli debba essere considerato un pericolo per la sicurezza del Paese in cui risiede oppure costituisca, a
295. Traduzione ACNUR Italia. Vedi, Conclusione n. 79, ACNUR, op. cit., nota n. 80, par. (j). Vedi anche, Conclusione n. 81 (XLVIII) Generale, CE-ACNUR, 48a Sessione, 1997, par. (i); Conclusione n. 82 (XLVIII) sulla protezione dell’asilo, CE-ACNUR, 48a Sessione, 1997, par. (d-i). Vedi anche, Osservazioni Conclusive sul Portogallo, CDU, UN Doc. CCPR/CO/78/PRT, 17 settembre 2003, par. 83.12. La Convenzione sui rifugiati OAU si riferisce alla minaccia all’integrità fisica ed alla libertà per tutti i rifugiati rientranti nella sua estesa definizione. Vedi, Art. 2.3, Convenzione sui rifugiati OAU. La Convenzione sui rifugiati OAU non ammette eccezioni al principio di non-refoulement.
296. Vedi, artt. III e V, Dichiarazione rivista di Bangkok; art. 3, Dichiarazione sull’asilo territoriale del 1967, risoluzione UNGA 2132(XXII), 14 dicembre 1967; art. II.3, Convenzione sui rifugiati OAU; art. 22.8 CADU; Dichiarazione di Cartagena sui rifugiati, Sezione III, par. 5.
297. Conclusione n. 79, ACNUR, op. cit., nota n. 80, par. (i). Vedi anche, risoluzione UNGA 51/75, UN Doc. A/ RES/51/75, 12 febbraio 1997, par. 3.
298. Conclusione n. 6, ACNUR, op. cit., nota n. 292, par. (c). Vedi anche, Conclusione n. 17 (XXXI) Problemi di estradizione riguardanti i rifugiati, CE-ACNUR, 31a Sessione, 1980, par. (b). Il bisogno di ammettere rifugiati nel territorio degli Stati include il non respingimento alle frontiere senza una procedura equa ed efficace per determinarne lo status ed i bisogni di protezione: vedi, Conclusione n. 82, ACNUR, op. cit., nota n. 295, par. (d-iii).
299. Vedi, Conclusione n. 17, ACNUR, op. cit., nota n. 298, parr. (c) e (d).
300. Vedi, Conclusione n. 19 (XXXI) Rifugio temporaneo, CE-ACNUR, 31a Sessione, 1980, par. (a); Conclusione n. 22, ACNUR, op. cit., nota n. 149, par. (II-A-2).
301. Vedi, ACNUR, Note on Non-Refoulement (Submitted by the High Commissioner), UN Doc. EC/SCP/2, 23 agosto 1977, par. 4; e, Sir Elihu Lauterpacht e Daniel Bethlehem, The Scope and Content of the Principle of Non-Refoulement: Opinion, 20 giugno 2001, pagg. 124-125, parr. 128-133.
causa di una condanna definitiva per un crimine o un delitto particolarmente grave, una minaccia per la collettività di detto Paese.”302
La restrizione al principio di non-refoulement nel diritto dei rifugiati riguarda il fatto che il rifugiato rappresenti un “pericolo” per la sicurezza o per la comunità del Paese. Questa costituisce una soglia più alta di quella prevista dall’art. 1 lett. F riguardante l’esclusione dallo status di rifugiato, dato che, in questo caso, le minacce provenienti dalla persone riguardano solo il futuro e non attività passate.
La prima restrizione – il pericolo per la sicurezza dello Stato – deve riguardare un pericolo futuro e non essere basata solamente su un comportamento passato, e il pericolo deve sussistere per il Paese di rifugio. Mentre le autorità possiedono una larga discrezionalità nell’identificazione del pericolo, esse devono, nondimeno, condurre un’indagine individuale, fondata sui principi di necessità e di proporziona-lità, per verificare i “fondati motivi” per considerare il rifugiato come pericoloso per la sicurezza nazionale. A tal fine le autorità dovranno valutare i seguenti elementi: la gravità del pericolo per la sicurezza nazionale; la probabilità di realizzazione del pericolo e la sua imminenza; se il pericolo alla sicurezza possa diminuire in maniera significativa o essere eliminato dall’allontanamento dell’individuo; la natura e la gravità dei rischi per l’individuo in caso di refoulement; e se altre luoghi di trasfe-rimento si possono trovare nel Paese di accoglienza o in un Paese terzo sicuro.303
La seconda restrizione riguarda il pericolo per la “comunità”, che è da intendersi come la sicurezza e il benessere della popolazione in generale, mentre la sicurezza nazionale prende in considerazione gli interessi dello Stato.304
La condizione di “essere stato ritenuto colpevole con una decisione definitiva di un particolare grave delitto” deve essere valutata in modo sistematico con la clausola di esclusione di cui all’art. 1F(b) che si applica a coloro che hanno compiuto un grave delitto non politico fuori dal Paese di rifugio precedentemente al loro riconoscimento di rifugiato. In conseguenza di ciò, per evitare di ripetere la clausola di esclusione, l’art. 33.2 si riferisce necessariamente ai soli gravi reati compiuti successivamente all’ammissione come rifugiato.
Diversamente dalla Convenzione di Ginevra sui rifugiati, la Direttiva del Consiglio UE n. 2004/83/CE (Direttiva UE sulle Qualificazioni) unisce i motivi di restrizione dell’applicazione del principio di non-refoulement con le clausole di esclusione dello status di rifugiato, includendo tra i motivi di revoca, cessazione o rifiuto del ricono-scimento o del rinnovo dello status di rifugiato,305 e tra le clausole di esclusione della
302. Art. 33.2, Convenzione di Ginevra sui rifugiati (traduzione ACNUR Italia). La Convenzione sui rifugiati OAU non prevede eccezioni al principio di non-refoulement che è quindi assoluto in Africa.
303. Vedi, Lauterpacht/Bethlehem, op. cit., nota n. 301, pagg. 137-138, par. 178. 304. Vedi, ibid., pag. 140, par. 192.
protezione sussidiaria,306 persone che rappresentano un pericolo per la comunità e per la sicurezza dello Stato di rifugio o di protezione. Questa differenza suggerisce un’interpretazione estensiva dei motivi di esclusione dello status di rifugiato, che non sarebbe necessariamente conforme alla Convenzione di Ginevra sui rifugiati.