Le garanzie procedurali nel procedimento di espulsione e il diritto a un ricorso

Come viene ampiamente riconosciuto dai principali trattati sui diritti umani, quando si verifica un caso sostenibile di violazione di un diritto individuale, la persona inte-ressata ha diritto ad esperire un ricorso effettivo a livello nazionale.545 Tale diritto ad un ricorso comporta che, quando vi sia un reclamo sostenibile che un diritto umano sostanziale verrebbe violato dall’esecuzione dell’espulsione (cfr. secondo capitolo), si applicheranno garanzie procedurali aggiuntive volte ad assicurare l’applicazione di un rimedio efficace contro la violazione concreta o potenziale del diritto, preve-dendo così un controllo rigoroso del processo di espulsione.546 Il diritto a un ricorso effettivo viene applicato anche se poi viene stabilita la mancata violazione dei diritti sostanziali. L’obiettivo della previsione di un ricorso è quello “di far rispettare i contenuti dei diritti e delle libertà contenuti nei [trattati internazionali dei diritti umani], in qualunque maniera essi siano stati recepiti nell’ordinamento giuridico interno”.547

1. Un ricorso effettivo

Quando a un individuo viene intimato di abbandonare la giurisdizione nazionale in una maniera che possa dare adito ad un caso sostenibile di violazione dei diritti umani, la persona ha diritto di esperire un ricorso avverso l’espulsione che sia effettivo, imparziale, indipendente e in grado di riesaminare ed, eventualmente, annullare l’ordinanza di espulsione.548 I Principi fondamentali delle Nazioni Unite e le linee guida riguardanti il diritto a un ricorso e alla riparazione dei danni per le vittime di gravi violazioni del diritto internazionale dei diritti umani e di serie violazioni del diritto umanitario affermano che gli Stati hanno l’obbligo di preve-dere mezzi di tutela disponibili, adeguati, efficaci, tempestivi e adatti per le vittime di violazioni del diritto internazionale dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario, comprendendo il risarcimento dei danni.549 Tali principi, che sono stati

545. Art. 8 DUDU; art. 2.3 PIDCP; art. 8.2 CPSF; art. 13 CEDU; art. 25 CADU; art. 25 Protocollo alla CADUP sui Diritti delle Donne in Africa.

546. Ahani c. Canada, CDU, Comunicazione n. 1051/2002, Decisione del 15 giugno 2004, parr. 10.6-10.8. 547. Al-Nashif c. Bulgaria, C.edu, Ricorso n. 50963/99, Sentenza del 20 giugno 2002, par. 132 (traduzione

ufficiosa). Vedi anche, Omkarananada e “the Divine Light Zentrum” c. Svizzera, Comm.EDU, op. cit., par. 9. 548. Alzery c. Svezia, CDU, op. cit., nota n. 473, par. 11.8. Nello stesso caso, il Comitato non ha riscontrato

una violazione dell’art. 13 PIDCP, così dimostrando la protezione più ampia fornita dal principio di non-refoulement. Vedi anche, Zhakhongir Maksudov e al. c. Kirghizistan, CDU, op. cit., nota n. 323, par. 12.7; Agiza c. Svezia, CCT, op. cit., nota n. 329, par. 13.7; Shamayev e al. c. Georgia e Russia, C.edu, op. cit., nota n. 414, par. 460; M.S.S. c. Belgio e Grecia, C.edu, op. cit., nota n. 323, par. 293; C.G. e al. c. Bulgaria, C.edu, op. cit., nota n. 480, par. 56 (diritto ad un ricorso in relazione al diritto al rispetto della vita familiare ai sensi dell’art. 8 CEDU); Čonka c. Belgio, C.edu, op. cit., nota n. 536, parr.77-85 (diritto al ricorso in casi di presunte espulsioni collettive ai sensi dell’art. 4 Protocollo 4 CEDU). Per il sistema inter-americano, inter alia, Ximenes-Lopes c. Brasile, C.IADU, Serie C n. 149, Sentenza del 4 luglio 2006, par. 175. Un’analisi completa del diritto ad un ricorso si trova nella, ICJ, Guida per operatori del diritto n. 2, op. cit., nota n. 452. 549. Artt. 2 e 3 dei Principi fondamentali delle Nazioni Unite sul diritto ad un ricorso e alla riparazione.

approvati da tutti i membri dell’Assemblea Generale delle Nazioni Unite, richia-mano il dovere imposto dall’obbligo generale di rispettare, garantire il rispetto e l’attuazione del diritto internazionale dei diritti umani e del diritto internazionale umanitario, sanciti nei trattati e nel diritto consuetudinario internazionale.550 Un ricorso effettivo dovrebbe essere garantito dall’autorità giudiziaria, o, altrimenti, da un organo giudicante che soddisfi i requisiti, menzionati sopra, di efficacia – cioè il potere di determinare la cessazione della violazione e un adeguato risarcimento, e, eventualmente, disapplicando l’ordine di espulsione – di imparzialità e di indipen-denza.551 Il rimedio deve essere tempestivo ed efficace sia in pratica sia in diritto, e non deve essere ingiustificatamente ostacolato dagli atti delle autorità statali.552 Nei casi di non-refoulement con il rischio di subire la tortura o maltrattamenti, il coin-volgimento di diritti assoluti rafforza ulteriormente il diritto a un ricorso effettivo,553

richiedendo un esame scrupoloso prima di emettere la decisione di espulsione.554

La Corte Europea dei Diritti Umani ha stabilito che, al fine di rispettare il diritto a un ricorso, la persona intimata di subire il provvedimento espulsivo, con probabile violazione di altri diritti convenzionali, deve avere:

ƒ accesso ai documenti e alle informazioni rilevanti sul procedimento legale in corso;

ƒ il materiale tradotto e il servizio di interpretariato, ove necessario;

ƒ accesso effettivo alla consulenza legale ed, eventualmente, l’ammissione al gratuito patrocinio a spese dello Stato;555

ƒ il diritto al contradditorio nel procedimento legale;

ƒ un provvedimento di espulsione motivato (una decisione che non prende adeguatamente in esame la situazione personale sarà ritenuta insufficiente) con un’adeguata e ragionevole opportunità di presentare le ragioni contrarie all’adozione del provvedimento espulsivo.556

Quando le autorità pubbliche non riescono a notificare in modo efficace l’instaurato procedimento di espulsione alla persona interessata, lo Stato non può eseguire

550. Art. 1 dei Principi fondamentali delle Nazioni Unite sul diritto ad un ricorso e alla riparazione. 551. Vedi, ICJ, Guida per operatori del diritto n. 2, op. cit., nota n. 452, pagg. 49-54.

552. Muminov c. Russia, C.edu, op. cit., nota n. 339, par. 100; Isakov c. Russia, C.edu, op. cit., nota n. 323, par. 136; Yuldashev c. Russia, C.edu, op. cit., nota n. 323, parr. 110-111; Garayev c. Azerbaigian, C.edu, op. cit., nota n. 456, parr. 82 and 84.

553. Agiza c. Svezia, CCT, op. cit., nota n. 329, par. 13.8. 554. Jabari c. Turchia, C.edu, op. cit., nota n. 114, par. 39. 555. M.S.S. c. Belgio e Grecia, C.edu, op. cit., nota n. 323, par. 301.

l’allontanamento dell’individuo in virtù della mancata adempienza delle formalità del procedimento da parte dell’individuo stesso.557

2. Il diritto a un ricorso con effetto sospensivo

L’effettività del diritto a un ricorso richiede anche la possibilità di far riesaminare il provvedimento di espulsione da un’autorità d’appello indipendente e imparziale, che ha competenza per considerare le questioni relative ai diritti umani sostanziali, valutare i motivi sostanziali e procedurali del provvedimento di espulsione, e ordi-narne eventualmente la revoca.

La Corte Europea ha dichiarato che il controllo giurisdizionale costituisce, in linea di principio, un ricorso efficace, a condizione che soddisfi i seguenti criteri:558 la procedura di ricorso deve essere accessibile in pratica e fornire gli strumenti all’in-dividuo per ottenere consulenza legale, consentendogli di presentare ricorso nei termini stabiliti;559 nei casi di non-refoulement, i tempi del procedimento di ricorso eccessivamente lunghi possono rendere il rimedio inefficace, in considerazione della gravità e dell’urgenza degli interessi in pericolo.560

Con l’introduzione del ricorso, l’esecuzione del provvedimento espulsivo deve essere sospesa, consentendo alle autorità nazionali, prima che la misura venga eseguita, di poter considerare pienamente la compatibilità del provvedimento con l’applicazione dei diritti umani in modo da fornire un rimedio efficace.561 Un sistema

557. Ibid., par. 312.

558. Vilvarajah e al. c. Regno Unito, C.edu, op. cit., nota n. 43, par. 99; Isakov c. Russia, C.edu, op. cit., nota n. 323, par. 137; Yuldashev c. Russia, C.edu, op. cit., nota n. 323, par. 110-111; Garayev c. Azerbaigian, C.edu, op. cit., nota n. 456, parr. 82 e 84; Al-Nashif c. Bulgaria, C.edu, op. cit., nota n. 453, par. 133. Vedi anche, C.G. e al. c. Bulgaria, C.edu, op. cit., nota n. 480, par. 56.

559. M.S.S. c. Belgio e Grecia, C.edu, op. cit., nota n. 323, par. 318. 560. Ibid., par. 320.

561. Jabari c. Turchia, C.edu, op. cit., nota n. 114, par. 50; Conka c. Belgio, C.edu, op. cit., nota n. 536, par. 79; Gebremedhin c. Francia, C.edu, Ricorso n. 25389/05, Sentenza del 26 aprile 2007, parr. 58, 66; Muminov c. Russia, C.edu, op. cit., nota n. 339, par. 101; Osservazioni Conclusive sulla Francia, CCT, UN Doc. CAT/C/ FRA/CO/3, 3 aprile 2006, par.7; Osservazioni Conclusive sul Belgio, CDU, UN Doc. CCPR/CO/81/BEL, 8 dicembre 2004, par. 21; Osservazioni Conclusive sul Marocco, CDU, UN Doc. CCPR/CO/82/MAR, 1 dicembre 2004, par. 13; Osservazioni Conclusive sull’Uzbekistan, CDU, UN Doc. CCPR/CO/83/UzB, 26 aprile 2005, par. 12; Osservazioni Conclusive sulla Tailandia, CDU, op. cit., nota n. 243, par. 17; Osservazioni Conclusive sull’Ucraina, CDU, UN Doc. CCPR/C/UKR/CO/6, 28 novembre 2006, par. 9; Osservazioni Conclusive sulla Libia, CDU, UN Doc. CCPR/C/LBY/CO/4, 15 novembre 2007, par. 18; Osservazioni Conclusive sul Belgio, CCT, UN Doc. CAT/C/BEL/CO/2, 19 gennaio 2009, par. 9; Osservazioni Conclusive sullo Yemen, CCT, UN Doc. CAT/C/YEM/CO/2, 19 novembre 2009, par. 22; Osservazioni Conclusive sul Belgio, CCT, Rapporto del Comitato contro la Tortura all’Assemblea Generale, 58a Sessione, UN Doc. A/58/44 (2003), pag. 49, parr. 129 e 131: il Comitato ha espresso preoccupazione per la “natura non sospensiva degli appelli al Consiglio di Stato da parte di persone soggette ad un ordine di espulsione” (traduzione ufficiosa). Il Consiglio di Stato in Belgio è la suprema istanza giudiziale amministrativa. Vedi anche, Osservazioni Conclusive sul Camerun, CCT, UN Doc. CAT/C/CR/31/6, 5 febbraio 2004, par. 9(g); Osservazioni Conclusive su Monaco, CCT, UN Doc. CAT/C/CR/32/1, 28 maggio 2004, parr. 4(c) e 5(c); Osservazioni Conclusive sul Messico, CCT, UN Doc. CAT/C/MEX/CO/4, 6 febbraio 2007, par. 17; Osservazioni Conclusive sul Sudafrica, CCT, UN Doc. CAT/C/zAF/CO/1, 7 dicembre 2006, par. 15; Osservazioni Conclusive sull’Australia, CCT, UN Doc. CAT/C/ AUS/CO/3, 22 maggio 2008, par. 17; Osservazioni Conclusive sull’Azerbaigian, CCT, UN Doc. CAT/C/AzE/

giuridico non tutela adeguatamente il diritto a un ricorso effettivo quando la sospen-sione dell’esecuzione del provvedimento impugnato è rimessa alla discrezionalità del giudice o di altro organismo, anche nel caso in cui il rischio di diniego della sospensione sia minimo.562

3. La sicurezza nazionale

Quando vengono in considerazione finalità di tutela della sicurezza nazionale nel provvedimento espulsivo, il diritto a un ricorso effettivo richiede almeno l’audizione della persona da espellere da parte di un organo indipendente, con la possibilità di accedere ai documenti e ai motivi contenuti nel provvedimento per contestarli.563

Quando informazioni riservate vengono utilizzate, al ricorrente deve essere fornito un accesso ad esse, in qualche maniera, quando sono state determinanti per la decisione di allontanamento.564 La rivendicazione del carattere pubblico della moti-vazione riguardante la sicurezza nazionale non limita l’obbligo di informare l’autorità di ricorso competente ed indipendente dei motivi del provvedimento, anche se non sono di pubblico dominio.

La Corte Europea ha sottolineato che “[l]’autorità [di ricorso] deve avere la compe-tenza di respingere l’affermazione del potere esecutivo riguardanti l’esiscompe-tenza di una minaccia alla sicurezza nazionale quando la ritiene arbitraria o irragionevole. Il controllo della motivazione del provvedimento deve aver luogo in contradditorio, almeno attraverso un rappresentante speciale autorizzato a consultare il materiale riservato.”565 La Corte ha ribadito che, di fronte ad un organo indipendente e compe-tente ad esaminare i motivi della decisione e le relative prove, la persona interessata deve essere in grado di poter contestare la dichiarazione dell’organo amministrativo secondo la quale è in pericolo la sicurezza nazionale, se necessario con opportuni limiti procedurali per l’utilizzo di materiale riservato.566