L’art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione è dedicato ai SIEG114.
In aggiunta a quelle previste dal TFUE, l’articolo in esame completa il quadro delle norme di diritto primario poste a disciplina dei servizi d’interesse economico generale 115.
L’art. 36 della Carta, alla pari di quanto sancito dall’art. 14, TFUE, esalta il
114 L’art. 36, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione, recita: “Al fine di promuovere la coesione sociale e territoriale dell'Unione, questa riconosce e rispetta l'accesso ai servizi d'interesse economico generale quale previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente ai trattati”
115 Ai sensi dell’art. 36, paragrafo 1, TUE, la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione può essere annoverata a
pieno titolo tra le fonti di rango primario. Senonché, nella prassi, si registra la tendenza di ricondurre la Carta tra le fonti ragno costituzionale dell’Unione, disponendo di una forza di resistenza superiore (o comunque diversa) rispetto a quella dei Trattati. In particolare, detta forza qualifica è da attribuirsi alle disposizioni della Carta che sanciscono diritti e principi espressione di valori fondanti l’ordinamento giuridico. Sicchè le norme dei Trattati possono cedere di fronte alla tutela di quei valori, così come possono cedere di fronte a disposizioni nazionali che perseguano la medesima tutela. La Carta, nel dettaglio, consta di 54 articoli, preceduti da un preambolo. Oltre alle disposizioni generale che figurano alla fine del testo, gli articoli sono riuniti attorno a sei valori fondamentali: la dignità (art. 1-5); le libertà (artt. 6-19); l’uguaglianza (artt. 20-26); la solidarietà (artt. 27- 38); la cittadinanza (artt. 39-46); e la giustizia (artt. 47-50)
ruolo dei SIEG nella promozione della coesione sociale e territoriale. Tuttavia, a differenza del citato articolo 14, che ne sottolinea altresì l’importanza nell’ambito dei valori dell’Unione, l’art. 36 si limiterebbe ad affermare un legame esclusivo e di tipo finalistico tra i servizi e la coesione, sottacendo sui valori comuni dell’Unione 116.
La Carta dei diritti fondamentali dell’Unione valorizza pertanto la dimensione sociale dei SIEG, contribuendo a superare quella concezione secondo la quale i servizi d’interesse economico generale dovrebbero essere visti solamente come eccezione al mercato e non anche quale elemento positivo di promozione di coesione sociale e territoriale 117.
La ratio dell’art. 36 della Carta, dunque, non sarebbe quella di contrastare la spinta liberalizzatrice dell’Unione, limitazione che invece è operata dall’art. 106, paragrafo 2, TFUE, bensì quella di operare un bilanciamento di interessi contrapposti: la valorizzazione della dimensione sociale dei SIEG per evitare fenomeni d’esclusione derivanti dalla fornitura dei servizi pubblici in regime di concorrenza 118.
L’art. 36, della Carta, anch’esso frutto di un agevole compromesso tra tesi liberaliste ed altre più sensibili agli aspetti di natura sociale 119, nello specifico,
116 G.GALLO, I servizi, op. ult. cit., p. 745. Nel contempo, A.LUCARELLI, Commento all’art. 36. Accesso ai servizi d’interesse economico generale, in R.BIFULCO,M.CARTABIA,A.CELOTTO (a cura di), L’Europa dei diritti. Commento
alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, Bologna, 2001, sostiene che la nozione di “coesione sociale e territoriale” possa inglobare, con un’interpretazione estensiva, i valori sociali dell’Unione diffusi nel diritto
comunitario, rendendo nella sostanza il contenuto analogo a quello della norma del Trattato
117 O.PORCHIA, Alcune considerazioni sull’art. 36 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea: l’accesso ai servizi d’interesse economico generale, Milano, 2002, p. 633 ss.
118 A.LUCARELLI, Commento, cit., pp. 256-257.
119 Sull’argomento, cfr. A.ARENA, Spiegazione relativa all’art. 36 – Accesso ai servizi d’interesse economico generale, in R.
MASTROIANNI,OPOLLICINO,S.ALLEGREZZA,F.PAPPALARDO,O.RAZZOLINI (a cura di), Carta dei diritti
fondamentali dell’Unione europea, Milano, 2017, pp. 680-690;M.PANEBIANCO, Repertorio della Carta dei Diritti
fondamentali dell’Unione Europea, Roma, 2001, p. 355 ss; L.GRARD, Place et signification de la Charte des dorits
fondamentaux de l’Unione europeenne, 2008, pp. 158-159; D.MARESCA, L’accesso ai servizi d’interesse generale, de-
regolazione e ri-regolazione del mercato e ruolo degli users’ rights, DUE, 2005, p. 441 ss. I citati autori ripercorrono la
costruzione dell’articolo in commento evidenziando come esso non figurasse nella base di discussione predisposta dal Presidium per la redazione della Carta. Il citato articolo fu aggiunto in un successivo momento a seguito del compromesso raggiunto in seno alla Convenzione tra quattro diversi orientamenti sul tema dell’accesso ai servizi d’interesse generale 119. Per un primo orientamento, l’introduzione nella Carta di una
chiede all’Unione di “riconoscere e rispettare l’accesso ai SIEG come previsto dalle legislazioni e prassi nazionali, conformemente ai trattati”.
Occorre, tuttavia, determinare la portata applicativa di tale previsione. Sul punto si registrano diversi indirizzi: per un primo orientamento, l’articolo in commento richiederebbe all’Unione di intervenire attivamente, ponendo a suo carico un obbligo positivo di adottare ogni misura legislativa necessaria ad assicurare, direttamente o per mezzo degli Stati membri, l’accesso dei servizi d’interesse economico generale 120 ; un secondo indirizzo, invece, riterrebbe che l’art. 36 imponga all’Unione un obbligo negativo, di astenersi dal contrastare le legislazioni e le prassi nazionali in materia di accesso ai SIEG 121. Altra questione, anch’essa dibattuta, riguarda il riconoscimento da parte
disposizione che riconoscesse a tutti gli individui un diritto d’accesso libero ed eguale ai SIEG costituiva l’occasione per riaffermare la potestà normativa degli Stati membri in tema di servizi pubblico rispetto alle norme dei Trattati in materia di concorrenza e mercato interno. Tale proposta incontrò l’opposizione degli esponenti di coloro che ritenevano il libero mercato un valido strumento per la realizzazione degli obiettivi perseguiti dai SIEG ed il riconoscimento, ad opera della Carta, di un diritto universale d’accesso a tali servizi avrebbe rappresentato una limitazione alla libertà d’impresa, nonché un ostacolo all’integrazione economica tra gli Stati membri perseguita dai Trattati. La prima proposta fu altresì criticata da coloro che ritenevano che l’accesso ai servizi d’interesse economico generale, al pari di altri diritto sociali, non costituisse un vero e propri diritto fondamentale invocabile direttamente in giudizio dai singoli, ma al più un obiettivo per i legislatori degli Stati membri e dell’Unione. Infine, per un quarto orientamento, l’introduzione nella carta di una norma dedicata alla libertà di accesso dei SIEG avrebbe potuto rappresentare l’occasione per esaltare il ruolo di tali servizi nella promozione di una società più coesa ed inclusiva considerato che la dialettica tra libero mercato ed intervento pubblico non sempre aveva determinato un abbassamento delle tariffe bensì un innalzamento con conseguente esclusione degli utenti meno abbienti o residenti in aree periferiche. Il testo definitivo dell’art. 36 della Carta è frutto di tutti e quattro gli orientamenti. L’approccio maggiormente difensivista della sovranità degli Stati membri in tema di SIEG si rinviene nella parte della norma che richiede all’Unione di operare rispettando quanto “previsto dalle legislazioni e prassi nazionali”. Tale inciso è richiamato da quella parte di dottrina sostenitrice della tesi secondo cui l’art. 36 non attribuirebbe all’Unione nessuna obbligazione ulteriore se non quella di non rimettere in discussione quanto previsto a livello nazionale in materia di accesso ai servizi pubblici. L’influenza del secondo orientamento, quello liberalista di matrice europea, si rinviene, invece, nella chiosa finale ove è precisato che le legislazioni e la prassi nazionali in materia di accesso dei SIEG dovrà essere conforme a quanto previsto dai trattati. La norma, dunque, non introduce un’eccezione all’applicazione del diritto antitrust, posto che le discipline e le prassi nazionali in materia di accesso ai servizi pubblici devono comunque risultare compatibili con il diritto dell’Unione, consentendo, invece, un bilanciamento tra opposti interessi: il mercato e coesione sociale e territoriale.
120 D.MARESCA, L’accesso, cit., p. 448. 121 L.GRARD, Place, cit. 160.
dell’art. 36 di diritti a favore dei cittadini.
Parte della dottrina, sul punto, ritiene che l’articolo sancisca un principio la cui attuazione è demandata agli atti dell’Unione e degli Stati membri in materia di accesso ai SIEG 122; altra parte, invece, ritiene che l’articolo riconosca un diritto dei singoli individui ad accedere ai servizi d’interesse economico generale non condizionato né subordinato ad ulteriori misure integrative 123.
Deve, tuttavia, ritenersi prevalente il primo dei sopracitati indirizzi considerato che le Spiegazioni relative alla carta dei diritti fondamentali 124, riferite all’art. 36, precisano che “ questo articolo […] non crea nessun nuovo diritto. Esso si limita a sancire il principio del rispetto dell’Unione dell’accesso ai servizi d’interesse generale previsto dalle disposizioni nazionali, a condizione che ciò sia compatibile con il diritto dell’Unione”.