Discrezionalità e criteri di esercizio dell’azione penale.

Come anticipato, il modello inglese ha istituzionalizzato un sistema di accusa pubblica abbastanza recentemente. Coerentemente con la risalente tradizione accusatoria, infatti, il potere di accusa è stato sempre avvertito come di natura

privata, affidato ai cittadini nel contraddittorio con l’offensore. Oggi, nonostante

il suo progressivo affidamento a soggetti pubblici, il sistema processuale penale inglese si caratterizza per l’adozione di un modello di esercizio dell’azione penale ispirato al principio di opportunità (c.d. expediency principle). Il riconoscimento di tale discrezionalità non è ritenuto in contrasto con i principi della Rule of Law, «che anzi si ritiene vengano in questo modo meglio salvaguardati attraverso un meccanismo che offre “ulteriore certezza a che le vere intenzioni del Parlamento nel passare le leggi prevarranno, anche se attraverso un’interpretazione da parte dell’esecutivo piuttosto che del giudiziario”»27_{. La sua condivisione garantisce, mediante un esercizio flessibile} del potere di azione, una giustizia aderente al caso concreto e una gestione efficiente delle risorse.

Sia la polizia che i Prosecutors, il DPP e l’AG sono dotati di una certa discrezionalità nell’esercizio del potere di accusa. L’architettura dei controlli e delle responsabilità gravanti su ciascuno di tali soggetti scansa spesso la possibilità che l’esercizio di questo potere si tramuti in abuso o in arbitrio.

La discrezionalità di cui dispongono i Crown Prosecutors è temperata. Il Code

for Crown Prosecutors, istituito nel 1985, contiene infatti l’indicazione (non

esaustiva) degli elementi che dovrebbero orientare il p.m. nell’esercizio dell’azione penale28_{. Scopo precipuo del Code è} – come si legge nel Code for

Crown Prosecutors del 1987 – di impedire un misuse of discretionary powers

assicurandone un esercizio che «better serve both justice, the interests of the

public and the interests of the offender, than the rigid application of the letter of

27 _{C. Guarnieri, op. ult. cit., p. 60.} 28 _{V. Mezzolla, op. cit., p. 211.}

the law». L’ultima versione del Code for Prosecution Service è del 201329. Ivi, come nelle versioni precedenti, si prevede che la valutazione del Prosecutor circa l’opportunità di esercitare l’azione penale sia subordinata al c.d. full code test, comprendete l’evidential stage e il Public interest stage30.

Così, il criterio della sufficiency of evidence richiede che l’accusa valuti se la prova è sufficiente, attendibile e utilizzabile in giudizio: il prosecutor, in base a un giudizio di tipo prognostico di natura oggettiva, deve verificare se, alla luce di un «objective assessment of the evidence, including the impact of any defence

and any other information that the suspect has put forward or on which he or she might rely», sussista una probabilità superiore al 51% che il giudice o la giuria

possano pronunciarsi sulla colpevolezza dell’indagato o se, diversamente, sia più probabile l’ipotesi che l’organo giurisdizionale assolva l’imputato. Tale giudizio implica una valutazione dell’ammissibilità e dell’affidabilità delle fonti di prova ma richiede altresì che si considerino le reali possibilità di difesa dell’accusato. Di fatto, la decisione viene presa sulla base del fascicolo trasmesso dalla polizia, con la solo facoltà di richiedere alla polizia stessa una implementazione delle indagini. Tuttavia, come sopra specificato, non essendo la polizia costretta a dare seguito alle richieste provenienti dai prosecutors, un loro eventuale rifiuto di prosecuzione delle indagini si traduce in un abbandono dell’azione penale per mancanza di elementi a carico.

Una volta superato l’evidential test, il CPS dovrà quindi verificare se la

prosecution risponda effettivamente a un interesse pubblico. È con riferimento

specifico a questa valutazione che la dottrina anglosassone usa parlare di

expediency principle/opportunity principle, in relazione all’ampio grado di

discrezionalità affidato al prosecutor. Mentre, infatti, la valutazione relativa alla completezza del quadro probatorio è oggetto di scrutinio – seppur secondo

29 _{Il Code for Prosecution} così come gli altri documenti inerenti l’attività del CPS sono

consultabili al sito http://www.cps.gov.uk/index.html.

30 V. Mezzolla, op. cit., pp. 215-216, riporta l’opinione di quella dottrina inglese secondo cui il

criterio del pubblico interesse, nonostante sia previsto come successivo alla valutazione del quadro probatorio, nella prassi assume spesso una valenza prioritaria rispetto all’altro. Tale conclusione, peraltro, è confermata da uno studio del 1995 in cui i prosecutors intervistati hanno dichiarato di utilizzare, specie nei casi più gravi, il public interest test quale criterio principale di valutazione.

modalità differenti – anche nei paesi che adottano un sistema obbligatorio di azione penale, la nozione di pubblico interesse rappresenta il vero strumento mediante cui il prosecutor ha l’occasione di «riconciliare interessi e valori contrapposti, in un’ottica di costo-beneficio dell’azione».31

Così l’accusa nelle sue scelte dovrà tenere presenti sia i fattori che lasciano propendere per una prosecution, sia quelli che suggeriscono una più efficace soddisfazione dell’interesse pubblico tramite il ricorso a strumenti alternativi all’azione penale. Nello specifico il Code 2013 indica quali elementi da ponderare durante il public interest stage:

1. the level of seriousness of the offence; 2. the level of culpability of the sospect;

3. the circumstances of and the harm caused to the victim;

4. the best interests and welfare of the child or young people (nel caso in cui il reato sia stato commesso da soggetto minore di anni 18);

5. the impact on the community, cioè l’impatto sulla comunità. I membri della società, infatti, vanno considerati sia come potenziali vittime della criminalità, di cui va quindi ponderata l’aspettativa sull’epilogo del procedimento in relazione al fatto in questione, che come cittadini che pagano le tasse per il funzionamento della giustizia di cui auspicano un funzionamento efficace e senza sprechi di risorse o di denaro pubblico32; 6. whether prosecution is proportionate to the likely outcome. A tal fine i

prosecutors dovranno effettuare un pronostico circa i costi e la durata di un

eventuale processo;

7. se le sources of information require protecting.

31 _{V. Mezzolla, op. cit., p. 211.}

32 _{G. Monaco,} Pubblico ministero e obbligatorietà dell’azione penale, Giuffrè, Mialno, 2003, pp.

219 ss., il quale aggiunge che «nel codice manca qualsiasi tentativo di operare un bilanciamento tra i vari elementi di pubblico interesse, a prescindere da una generica indicazione in base alla quale nei casi di una certa serietà l’azione penale dovrà essere esercitata, a meno che i fattori contro la stessa non siano chiaramente più importanti rispetto a quelli a favore. Spetterà, dunque, all’accusa cercare di risolvere i conflitti che possono insorgere in ogni specifico caso, tenendo conto che un singolo elemento di pubblico interesse potrebbe avere un peso maggiore di un insieme di fattori che spingono nella direzione opposta».

Si nota dai criteri indicati nel Code che la nozione di pubblico interesse non viene definita positivamente ma finisce per assurgere a concetto malleabile e flessibile al cui interno confluiscono più interessi, da quelli particolari a quelli più generali. Si tenga conto che, nonostante tali indicazioni, residuano comunque nello stesso codice spazi di discrezionalità ulteriori in capo al prosecutor, in grado di dare rilievo a fattori diversi rispetto a quelli esplicitamente richiamati. L’art. 4.11 del

Code precisa infatti che, seppur astrattamente possibile la presenza di «one public interest factor alone may outweight a number of other factors which tend in the opposite direction», il p.m. dovrà comunque considerare se «nonetheless a prosecution should go ahead and those factors put to the court for consideration when sentence is passed»33_.

In ogni caso, è possibile affermare che la partita relativa alla valutazione dell’opportunità dell’azione penale si gioca essenzialmente sui rapporti fra

Crown Prosecution Service e polizia, atteso che il primo dispone, in diritto e in

fatto, di poteri residuali sullo stesso esercizio.

Pare utile, inoltre, accennare in questa sede all’istituto dell’abuse of process, quale strumento, sviluppatosi nella prassi delle corti inglesi, volto a orientare i tempi di svolgimento delle indagini. Con esso si prevede il principio secondo cui, se vi è ragione di ritenere che l’imputato abbia subito un pregiudizio nella preparazione o nell’esercizio della sua difesa in conseguenza del ritardo ingiustificato con cui l’accusa ha instaurato il giudizio, il giudice, nell’esercizio del suo potere discrezionale, può ordinare il c.d. stay of proceedings: «Si tratta di un provvedimento giurisdizionale che preclude all’accusa di proseguire oltre nell’esercizio dell’azione penale e registra una sorta di non luogo a decidere sul merito dell’imputazione»34_.

In Inghilterra l’esercizio dell’azione penale non è di esclusivo monopolio pubblico. Accanto alla polizia e ai prosecutors vi sono, infatti, altri soggetti a ciò titolati. In tal senso, l’art. 6.1 del Prosecution offence Act conferisce alla vittima

33 _{La precisazione è riportata da V. Mazzolla, op. cit., p. 222.}

(che solitamente opera quando la polizia non si sia attivata, ma la cui iniziativa è comunque subordinata alla prosecuzione da parte del Crown Prosecution

Service) e, più in generale, a tutti i cittadini il potere di esercitare l’azione penale.

L’incidenza attuale di tale istituto risulta, oggi, piuttosto limitata dalle facoltà in merito riconosciute al DPP e all’AG35_.