Il potere di accusa penale e la figura del prosecutor.

Il sistema dell’accusa penale inglese si connota tradizionalmente per la non ingerenza dello Stato nell’esercizio dell’azione repressiva, per l’assenza – fino a un certo periodo – di una struttura requirente specializzata e per un livello elevato di decentramento15. Storicamente, infatti, il Regno Unito ha mostrato una certa reticenza nel connotare in senso pubblicistico il potere di accusa16: «il principio basilare dell’accusa in Inghilterra è che è possibile per ogni cittadino iniziare un procedimento penale, dal momento che non è necessario per costui avere un qualsiasi interesse nel caso in questione»17. Tale resistenza, tradizionalmente ispirata ad argomentazioni fortemente liberali e giustificata dalla necessità di prevenire possibili abusi dello stato nei confronti dei privati, ha fatto sì che l’accusa inglese si connotasse sempre in senso privatistico: è tipica

15 _{C. Guarnieri, Pubblico ministero e sistema politico, CEDAM, Padova, 1984, p. 47.}

16 Ricorda E. Dezza, op. cit., pp. 8 ss., che l’Assize of Clarendon del 1166 segnò il formale

consolidamento di procedure già in uso da decenni. Secondo questo sistema, l’onere di identificare e accusare gli autori dei gravi reati commessi nelle varie contee spetta alle singole comunità locali. A tal fine, ogni circoscrizione territoriale in cui era suddiviso il Regno era obbligata a costituire una giuria, intesa come consesso di abitanti del luogo il cui compito era quello di comparire dinanzi a dei giudici itineranti presentandovi la lista degli indiziati e dei sorpresi in flagranza. A questo punto, la prova della colpevolezza degli accusati sarebbe stata fornita mediante la tradizionale procedura ordalica.

l’affermazione che l’azione penale ha un ruolo di così grande importanza per le libertà pubbliche da non poter essere affidata al potere esecutivo. La presenza di un’accusa pubblica si sarebbe posta, infatti, in piena contraddizione con la ideologia sottesa al processo penale inglese, da sempre inteso come un confronto fra parti private poste su un piano di parità.

Già nella prima metà dell’Ottocento, tuttavia, le mutate condizioni sociali e politiche che investirono anche l’Inghilterra favorirono la creazione di una moderna polizia professionale così apportando assestamenti strutturali anche al sistema della giustizia penale.

Accadde, infatti, che gli ufficiali di polizia giudiziaria, incaricati delle indagini

pre-trial, cominciassero ad agire come se fossero essi stessi i privati accusatori:

di conseguenza, si affermò piuttosto celermente, senza essere espressamente voluto o previsto, un nuovo modello di giustizia penale in cui la polizia professionale assunse la duplice funzione di indagine e di esercizio dell’azione giudiziaria18. D’altra parte, la polizia, nello svolgimento di tale compito, non venne percepita come una forza distinta dall’insieme dei cittadini: essa si limitava a partecipare, pur con poteri più ampi, allo svolgimento di un dovere più generale19.

Tale sistema non tardò a mostrare le sue crepe. Fra i principali inconvenienti vi furono quelli dettati dalla struttura decentralizzata della polizia inglese: «ben presto si evidenziano serie questioni di coordinamento tra le varie polizie, e problemi ancor più gravi causati dalle diverse interpretazioni che le singole organizzazioni locali di polizia offrono delle proprie rispettive competenze. Inoltre, gli agenti di polizia si rivelano talvolta impreparati dal punto di vista più strettamente tecnico-giuridico, mentre da più parti si sollevano dubbi e obiezioni

18 _{E. Grande, Imitazione e diritto: ipotesi sulla circolazione dei modelli, Giappichelli, Torino, p.}

87, riportando le osservazioni di D. Hay-F. Snyder, Policing and prosecution in Britain 1750-

1850, Oxford, 1989, precisa come nel sistema inglese le conseguenze legate all’esercizio

dell’azione penale fossero troppo rilevanti per le libertà politiche della Nazione per poterle affidare al potere esecutivo: per vero, secondo gli Autori, la stessa istituzione della nuova polizia inglese nella prima metà del XIX Secolo non coincide con l’introduzione di una public

prosecution.

per gli eccessivi poteri assunti da organi sottratti in realtà a un rigido sistema di controlli»20.

Cominciò dunque a circolare l’idea che fosse opportuno creare strutture di pubblica accusa, simili a quelle presenti negli altri sistemi continentali.

Così, nel 1879, con il Prosecution of Offences Act, venne istituito l’ufficio del

Director of Public Prosecution (DPP), inizialmente nominato dall’Home Secretary (Ministro dell’interno) su parere dell’Attorney General. Tale novità,

soluzione di compromesso fra la necessità di affidare l’esercizio dell’azione penale a un organo maggiormente strutturato e la volontà governativa di non stravolgere il sistema previgente, rispose alla volontà di conseguire una certa uniformità della politica penale almeno per i reati più gravi. Al DPP, infatti, veniva affidato il potere di esercizio dell’azione penale con riferimento ai soli reati puniti con la pena di morte, oltre che ai reati di incesto o spaccio di sostanze stupefacenti, e una più generale funzione di supporto tecnico-giuridico della polizia21.

Di fatto, però, nonostante la modifica legislativa, sia il DPP che l’Attorney

General continuarono a fare un uso moderato dei loro poteri consegnando

l’Inghilterra a un quadro frammentato in cui l’azione penale e la politica in materia repressiva erano per lo più affidati nelle mani delle unità di polizia disseminate sul territorio. La police era così legittimata a esercitare l’azione penale per la maggior parte dei reati, a eccezione di quelli rientranti nella competenza del DPP.

La frammentazione dell’accusa, la mancanza di coerenza della politica penale nel suo insieme e, quindi, il crescente malumore nei confronti dell’operato della polizia, alimentato pure dai Report redatti da apposite Committee of Justice, imposero, anche in Inghilterra, l’introduzione di un diverso organo cui affidare la

prosecution di tutti i reati.

20 _{E. Dezza, op. cit., p. 121.}

21 _{La ricostruzione è operata da V. Mezzolla, Il ruolo della tenuità del fatto nelle politiche di} esercizio dell’azione penale inglese, in S. Quattrocolo (a cura di), I nuovi epiloghi del procedimento penale per particolare tenuità del fatto, Giappichelli, Torino, 2015, p. 213, nt. 23.

Nel 1985, con il Prosecution of Offences Act, viene così istituito il Crown

Prosecution Service (CPS) quale ufficio pubblico, autonomo e formalmente

indipendente dalla polizia, incaricato di riesaminare le risoluzioni cui quest’ultima giunge in sede di indagini e quindi di valutare l’opportunità dell’esercizio dell’azione penale.

I componenti del CPS sono funzionari dello Stato reclutati fra i solicitors e, più raramente, fra i barristers ammessi all’esercizio della professione in Inghilterra e in Galles. La loro nomina è effettuata dalla Direzione del servizio e deve essere approvata dal Civil Service Commissioners, organismo comune a tutte le funzioni pubbliche. Le offerte di avanzamento di carriera all’interno di tale servizio risultano non rilevanti e poco attrattive. Le decisioni in materia disciplinare spettano alla Direzione del Servizio, in caso di colpa grave, e al Line Manager locale, in caso di fatti di lieve rilevanza.

Il CPS presenta un ufficio centrale, a Londra, e una serie di unità locali. Dopo la riforma del 1999, successiva al rapporto Glidewell, il CPS risulta articolato in 42 uffici locali, corrispondenti alle circoscrizioni della polizia. Ogni unità locale risulta organizzata gerarchicamente: è diretta da un Chief Crown Prosecutor, suddivisa in sezioni interne (local branch offices) dirette dai Branch Crown

Prosecutors, a loro volta suddivisi in Senior Crown prosecutors e Principal Crown prosecutors. Tutti i componenti dell’ufficio esercitano la propria attività

sotto la direzione del Chief Crown prosecutor, a sua volta facente capo al

Director of Public Prosecution.

Fra le peculiarità più rilevanti del CPS, specie per il raffronto con il sistema italiano, vi è che i Crown prosecutors non dispongono di autonomi poteri investigativi e non si trovano in alcun rapporto di sovraordinazione con la polizia. Di conseguenza, ove ritengano opportune ulteriori indagini rispetto a quelle condotte dalla polizia, dovranno avanzare tale richiesta alla police che, dal suo canto, non è in alcun modo obbligata a eseguire l’attività investigativa ulteriore. Questo è il motivo per cui, nella prassi, i Prosecutors utilizzano spesso la “minaccia” di archiviare un caso quale strumento di pressione idoneo a costringere la polizia a proseguire le indagini.

Il CPS è posto sotto la responsabilità del Director of Public Prosecution, la cui nomina è oggi affidata all’Attorney General (AG) e non più al Ministro dell’interno.

Nonostante sia posto sotto la supervisione dell’AG, il DPP dispone di una certa autonomia nello svolgimento delle sue funzioni. Egli è legittimato a emanare le direttive (guidelines) idonee a orientare l’opportunità dei prosecutors nell’esercizio dell’azione penale e, quindi, a norma dell’art. 10 del Prosecution

Offences Act 1985, a elaborare un Code for Crown Prosecutors22 allegato al

rapporto annuale che egli presenta all’Attorney General. Le linee di indirizzo così fissate conferiscono trasparenza e coerenza alla politica penale adottata dall’ufficio, limitando pure il carattere eccessivamente discrezionale di possibili scelte dei prosecutors in relazione alla consistenza degli elementi probatori e all’interesse pubblico alla persecuzione di quel dato fatto alle reali probabilità di condanna. Il DPP, inoltre, presenta una relazione annuale all’AG inerente le attività svolte e le eventuali criticità riscontrate nell’attività del CPS.

L’Attorney General, a sua volta, è una figura peculiare dell’ordinamento inglese, che funge da elemento di raccordo fra le strutture requirenti e l’ambiente politico23. Nominato dal Governo, egli ne è membro e consigliere giuridico e rappresenta la Corona nei processi penali per alto tradimento e per i delitti di natura politica e costituzionale. Non siede nel Consiglio di Gabinetto. L’AG rappresenta il più elevato organo cui è affidata l’accusa. Egli, infatti, sovrintende al meccanismo dell’accusa pubblica e detiene poteri strettamente correlati all’esercizio dell’azione penale pubblica. Dispone, in particolare, di poteri interruttivi dell’esercizio dell’azione penale potendo nello specifico: introdurre un nolle prosequi idoneo a mettere fine a ogni azione penale on indictment;

22 _{La prima versione del codice è stata pubblicata nel} 1986. L’ultima edizione è datata gennaio

2013 ed è reperibile sul sito del Crown Prosecution.

23 Nonostante l’Attorney General faccia parte del governo, all’indomani del caso Campbell – su

cui v. Guarnieri C., Pubblico ministero e sistema politico., pp. 56-58 – si è ritenuto incostituzionale qualsiasi tipo di pressione che il Governo o il Parlamento possano esercitare sulle sue decisioni in merito all’esercizio dell’azione penale. Si ritiene, cioè, che questo possa consultarsi con i colleghi di governo ma resti comunque libero di scegliere da solo il caso da decidere.

impedire, in cambio di informazioni, ogni azione penale mediante la decretazione di un’immunità dalla stessa (immunity from prosecution); dare o meno il consenso necessario e indispensabile ai fini della perseguibilità di dati reati particolarmente gravi inerenti la politica o la sicurezza pubblica della nazione. Egli è inoltre destinatario della relazione annuale con cui il DPP illustra l’attività svolta, su cui egli, a sua volta, relaziona al Parlamento. Quest’ultimo, in particolare, ha la facoltà di indirizzare all’AG interrogazioni, scritte o orali, su specifici provvedimenti inerenti l’azione penale. Il particolare rapporto fra AG e Parlamento si ripercuote pure sul rapporto fra AG e DPP24_.

Nell’esercizio delle funzioni appena elencate, l’AG è comunque obbligato ad agire in piena imparzialità rispetto al governo, cioè a prendere sempre le sue decisioni guardando al solo interesse pubblico e prescindendo da ogni interesse di parte. «Quest’obbligo costituisce, in Inghilterra, l’autolimitazione politica tradizionale in materia di azione penale pubblica, inerente all’originaria non- ingerenza statale nella ricerca e nel perseguimento dei reati, considerata come una condizione essenziale della fiducia dei cittadini nella giustizia»25.

In ogni caso, l’intervento dei Law Officers of the Crown – cioè l’Attorney

General e il Director of Public Prosecutions – è comunque riservato alle ipotesi

in cui si tratti di casi molto difficili e rilevanti, dinanzi alla Crown Court. L’attività di accusa concretamente esplicata da tale organo risulta per vero esigua se la si confronta con la quantità di lavoro cui normalmente fa fronte la polizia26.

24 Scrive C. Guarnieri, op. ult. cit., p. 59: «il fatto che di solito sia l’Attorney General ad essere

chiamato a rispondere in Parlamento fa sì che al DPP venga richiesto di tenerlo informato su tutti i casi politicamente sensibili, cioè su quei casi che possono diventare oggetto di interrogazione parlamentare. Questa appunto sembra essere la prassi, mentre ovviamente viene esclusa la possibilità che l’Attorney General interferisca continuamente nell’attività del DPP».

25 _{M. Chiavario (a cura di),} Procedure penali d’Europa, cit., p. 370.

26 L’analisi è di B. Huber, La posizione degli organi d’accusa in Gran Bretagna, in A. Gaito (a