LA DISCREZIONALITA’: DEFINIZIONI E CRITERI DI ANALIS
4. Gli Stati Uniti d’America.
4.1. Organizzazione giudiziaria: giudici e prosecutors federali e statali Al di là del generico riferimento al modello adversary e alla matrice di common
law che lo caratterizza, il sistema della giustizia penale statunitense mal si presta
al disegno di un quadro di sintesi unico, essendo basato su una pluralità di ordinamenti, quello federale e quelli statali. Tale dicotomia, oltre che sul piano delle fonti50, si rispecchia anche sull’organizzazione giudiziaria il cui funzionamento si presenta assai diversificato 51.
I rapporti fra le giurisdizioni statali e quelle federali sono regolati dal X Emendamento, secondo cui i poteri non delegati dalla Costituzione agli Stati Uniti o da essa non espressamente vietati agli Stati, sono riservati agli Stati stessi
48 V. Fanchiotti, Riflessioni sulla giustizia penale in U.S.A, in Cassazione penale, 1998, pp. 323-
324, il quale riconduce tale peculiarità a una delle bandiere su cui poggiò la diffusione del legal
realism americano.
49 E. Amodio, op. ult. cit., p. XLIII.
50 Si sofferma su tale peculiarità V. Fanchiotti, op. ult. cit., p. 315, il quale precisa che la
supremazia della Costituzione federale rende applicabile a livello statale i principi del Bill of
rights in quanto ricollegabili al principio del due process of law «esteso agli Stati già nel 1868 del
XIV Emendamento, ma concretamente utilizzato solo un secolo dopo come canale di “statalizzazione” delle garanzie costituzionali in materia processuale: si è così venuto formando una sorta di “codice costituzionale di procedura penale”, la messa a fuoco del cui ambito è affidato all’interpretazione giurisprudenziale, prefigurante una serie di “regole minime di trattamento” comuni a tutti gli ordinamenti e tali, in pratica, da consentire […] una visione ed uno studio unitario, altrimenti impraticabile, del sistema processuale statunitense nel suo complesso». Sul fenomeno della incorporation, o della c.d. due process revolution, v. V. Fanchiotti, Processo
penale nei paesi di Common law, in Digesto delle discipline penalistiche, vol. X, 1995, p. 160. 51 La descrizione dell’organizzazione giudiziaria statunitense che segue è tratta da E. Amodio-C.
Bassiouni, op. cit., e anche dal più recente testo di A. Mura-A. Patrono, La giustizia penale in
o al popolo52. Vige fra i diversi ordinamenti il principio della cuncurrent
jurisdiction, in base al quale ogni Stato, in quanto sovrano autonomo (dual sovereignity), può applicare la propria legislazione penale a ogni comportamento
integrante gli estremi di un reato indipendentemente da un’analoga e concorrente iniziativa da parte degli ordinamenti di altri Stati53. Sono distinte pure la Corte Suprema degli Stati Uniti e le Corti Supreme dei singoli Stati.
I giudici federali sono nominati, con l’approvazione del Senato federale, dal Presidente degli Stati Uniti54. Essi durano a vita e a loro favore vige il divieto,
52 V. Fanchiotti, voce Processo Penale Statunitense, in Enciclopedia del diritto, Annali, vol. II,
tomo I, 2008, p. 808.
53 V. Fanchiotti, Riflessioni sulla giustizia penale in U.S.A., cit., pp. 315-316, precisa come tale
principio implichi pure la dual prosecution, regime di svantaggio per l’imputato che è potenzialmente subordinato a due diverse sovranità. Al di là degli assestamenti che il funzionamento di tale principio ha assunto nella prassi, l’Autore sottolinea come lo stesso rappresenti un fattore di condizionamento del sistema processuale che rende tanto più “obbligata” la scelta a favore di un sistema di esercizio discrezionale dell’azione penale: «Infatti, dato lo sviluppo smisurato ormai assunto dalla legislazione penale federale, tale da potersi tranquillamente affermare che ogni illecito statale integra contemporaneamente, nella sua interezza o con riferimento ad alcuni suoi elementi, anche un illecito federale, risulterebbe del tutto impraticabile l’applicazione rigida di un regime di obbligatorietà dell’azione penale, sia a livello federale che statale, dal quale non potrebbe non conseguire un’abnorme duplicazione di tutti i processi e il tracollo definitivo della giustizia penale».
54 R. Gambini Musso (a cura di), Il processo penale statunitense. Soggetti e atti, Giappichelli,
Torino, 2009, pp. 100-103, chiarisce che il sistema federale opta per la procedura di nomina ad opera di funzionari amministrativi “qualificati”: l’art. II § 2 cl.2 della legge fondamentale, infatti, riserva al presidente il potere di designare e nominare, dietro parere e consenso del Senato, i giudici della Corte suprema e ogni altro funzionario per il quale non sia stabilito altrimenti. Per vero, tale formula sembrerebbe affidare la scelta dei giudici federali ai rapporti di forza che si vengono a creare fra i protagonisti della scelta: «Non va dimenticato infatti che il rinnovo parziale delle cariche senatoriali di due anni in due anni può contribuire a formare una maggioranza ostile alle linee di politica presidenziale: acquista allora un peso risolutivo la capacità dell’amministrazione di negoziare “buoni rapporti di vicinato” con i Senatori interessati affinché non risultino irreparabilmente preclusi i favori. Da quanto precede deriva che l’elasticità del dettato costituzionale ha comunque favorito un sistema selettivo fondato su una sorta di
gentlemen’s agreement fra i soggetti in causa. In linea di massima, e senza che sia dato
riscontrare particolari differenze a seconda dell’orientamento politico del Presidente, la nomina si effettua privilegiando compagni di partito, al contempo premunendosi di non offendere i
desiderata del collegio senatoriale. In concreto, l’attività di reperimento dei candidati
potenzialmente accettabili viene rimessa all’Attorney General, nel rispetto delle linee guida tracciate dal Presidente, dopo di che la rosa dei nominativi viene sottoposta alla verifica dei parametri valutativi ad opera dell’apposito Comitato giudiziario del Senato (Judiciary Comittee) all’uopo creato. [….]. Onde supplire al difetto di verifica delle capacità professionali dei candidati si è assistito all’incirca dal secondo dopoguerra, dapprima in via informale e in seguito con ufficialità crescente, al coinvolgimento di un ulteriore protagonista nelle procedure de quibus: l’American Bar Association».
costituzionalmente sancito, di riduzione dello stipendio. Non sono previsti meccanismi di avanzamento di carriera né promozioni: un giudice di primo grado che voglia passare alla Circuit Court d’appello dovrà essere nominato ex novo. La mancanza di una vera e propria possibilità di progressione di carriera giustifica, peraltro, l’assenza di un organo di autogoverno55. In caso di cattiva condotta, i giudici federali sono sottoposti a una procedura di impeachment e possono essere destituiti solo su decisione del Senato56. Nello specifico, il Congresso può mettere in stato d’accusa (impeach) un giudice e rimuoverlo, aumentare il numero dei giudici, riformare la procedura, abolire un tribunale, modificarne la giurisdizione, diminuire le risorse che vengono assegnate al sistema giudiziario, legiferare per modificare sentenze non gradite, proporre emendamenti alla Costituzione e, infine, far sì che ai posti vacanti vengano nominati giudici di proprio gradimento. In tal modo, contrappesi di natura
politica divengono contrappesi di tipo tecnico, idonei cioè a fungere da deterrente
nei confronti della capacità dei giudici di manipolare le norme incentivando altresì un atteggiamento di autolimitazione57.
L’ordinamento giudiziario federale ha un suo sistema indipendente articolato in una Corte Suprema Federale con sede a Washington, 13 Corti d’appello federali e 94 Corti distrettuali. A questi tre livelli si aggiungono gli U.S. Magistrates
Judges, organi a tempo, nominati dalla stessa District Court presso cui operano,
non assimilabili ai giudici da un punto di vista di tutele costituzionali e competenti a conoscere dei misdemeanors (reati più lievi punibili con la detenzione fino a un anno) e, solo per la fase pre-trial, dei felonies (reati punibili
55 Ricorda, tuttavia, V. Fanchiotti, Riflessioni sulla giustizia penale in U.S.A., cit., p. 320, che con
un provvedimento del 1980 sono state attribuite ai Judicial Council, istituiti presso ogni Circuit
court, competenze disciplinari limitate.
56 Secondo V. Fanchiotti, op. ult. cit., p. 319 una simile strutturazione della carriera del giudice
favorisce la sua autonomia anche alla luce della limitata impugnabilità delle sue decisioni: «a tale situazione finisce per corrispondere inevitabilmente un basso livello di identificazione del singolo giudice coi propri colleghi e un debole e rarefatto spirito di corpo, per nulla paragonabile a quello presente negli ordinamenti basati su una struttura compatta di giudici-funzionari e su un sistema di controlli più diffusi e penetranti quanto a gradi e ad oggetto delle impugnazioni».
con pena detentiva superiore a un anno); e alcune giurisdizioni specifiche, quale, a esempio, quella fallimentare.
La competenza dei diversi giudici, oltre che funzionale, dipende dalla materia. Così, se si tratta di un felony, cioè di reato punibile con una pena detentiva superiore a un anno, la competenza spetta alle courts of general jurisdiction. Ivi il dibattimento si svolge secondo il jury trial.
In caso di misdemeanor, cioè di reato punibile con una pena detentiva inferiore a un anno, la competenza spetta alle courts of limited jurisdiction, in cui il dibattimento si svolge secondo le forme del bench trial. A tali corti è pure affidata la fase pre-trial di ogni procedimento.
Ogni Corte ha la figura del Chief Judge, giudice capo, il cui ruolo è di supervisione del funzionamento dell’ufficio giudiziario nel suo complesso, di promozione dell’efficienza e di cura dell’affidabilità nei confronti del pubblico. Vi sono poi 93 U.S. Attorneys, procuratori federali, ciascuno competente per un distretto giudiziario, incaricati di promuovere e condurre l’azione penale negli affari appartenenti alla giurisdizione federale, di rappresentare gli Stati Uniti nei processi civili, di provvedere al recupero dei crediti federali allorquando questi non siano ottenibili in via amministrativa. A differenza che in Inghilterra, in U.S.A. la prosecution ha natura pubblica fin dall’epoca dell’Indipendenza. I prosecutors federali statunitensi, al pari dei giudici federali, sono nominati dal Presidente degli Stati Uniti previo parere e consenso del Senato federale (advice
and consent), su proposta dell’U.S. Attorney General, che solitamente sceglie fra
gli iscritti all’ordine forense che appartengano pure al partito del Presidente. A differenza dei giudici federali, infatti, la carica dei prosecutors non ha carattere vitalizio ma è parametrata su quella del capo dell’Esecutivo (4 anni): allo scadere del mandato del Presidente – e anche in caso di interruzione anticipata – ognuno dei 93 Attorneys rassegna le proprie dimissioni. Ciò, evidentemente, ne aumenta la connotazione prettamente politica ma non ne implica, tuttavia, una totale dipendenza dal potere esecutivo58. Numerosi fattori, infatti, contribuiscono ad
58 In questo senso A. Gasparini, Il prosecutor e le scansioni dell’azione penale, in R. Gambini
assicurare una certa autonomia ai vari Attorneys: «tra questi vanno ricordati non solo l’elevatissimo numero dei districts che […] rende impraticabile un effettivo controllo centralizzato sulle attività di tutti gli uffici locali della prosecution, ma anche, sotto il profilo storico, la creazione relativamente tardiva del Department
of Justice, risalente al 1870, intervenuta quando ormai da circa novant’anni
funzionavano, in piena autonomia sostanziale, gli uffici distrettuali»59.
L’organizzazione degli uffici dell’accusa federale è a struttura piramidale. Al vertice è collocato l’Attorney General, capo del dipartimento di giustizia e membro del gabinetto presidenziale, nominato dallo stesso Presidente degli Stati Uniti al quale è riservata anche la facoltà di rimuoverlo a sua discrezione: egli definisce ed armonizza le politiche criminali nazionali. A capo dell’ufficio periferico, corrispondente a ciascun distretto, vi è un U.S. Attorney, coadiuvato da un numero variabile di assistents prosecutors. Questi ultimi sono nominati dall’AG ma, di fatto, vengono scelti dal procuratore distrettuale fra giovani laureati in legge che colgono tale periodo come occasione di addestramento professionale e di inserimento nell’ambiente giudiziario.
Accanto al sistema federale, vi è quello statale. Ogni Stato ha il suo sistema giudiziario, delineato dalla Costituzione statale e dalla normativa penale sostanziale e processuale. Attualmente esistono 50 ordinamenti statali rispetto ai quali, tuttavia, non è possibile tracciare un modello unico di giudice o di pubblico ministero, dettando ogni Stato degli U.S.A. regole proprie in materia. In generale, è possibile affermare che la carica di giudice statale è prevalentemente elettiva e la sua durata tendenzialmente limitata60. Anche i rappresentanti dell’accusa
autonomia di cui godono le procure distrettuali è resa possibile sia dal sistema di nomina degli U.S. Attorneys che dal carattere temporaneo dell’incarico «che, lasciando intatte le chances di ritorno alla libera professione, predispone il capo dell’ufficio distrettuale – ed i suoi collaboratori – ad un atteggiamento non certamente “accondiscendente” e “servile” nei riguardi dei vertici del Ministero».
59 V. Fanchiotti, Riflessioni sulla giustizia penale in U.S.A., cit., p. 322.
60 R. Gambini Musso, op. cit., p. 104 precisa che, pur nella loro eterogeneità, i meccanismi di
reclutamento statali possono essenzialmente ricondursi a due modelli definiti: «ad un’impostazione che predilige devolvere le nominations ad un “burocrate” – in primis, il Governatore dello Stato nonché le assemblee legislative – si contrappone il paradigma
statali hanno per lo più carattere elettivo. Ciò è diretta conseguenza del principio dell’accountability, cioè di responsabilità dei giudici nei confronti dell’elettorato; caratteristica, questa, che, oltre ad aumentare la politicità del magistrato, ne indebolisce, ancor più che a livello federale, lo spirito di corpo proprio in virtù del forte collegamento che il giudice o il prosecutor statale presentano con il proprio elettorato in vista delle successive elezioni61. I giudici statali possono essere destituiti o tramite il procedimento del removal o mediante il recall, una sorta di referendum su iniziativa popolare in cui un certo numero di elettori, scontenti del comportamento posto in essere dal giudice sgradito, lo pongono a confronto con un altro candidato.
I sistemi di accusa statale conservano il carattere di decentramento e parcellizzazione che ha accompagnato la loro emersione. Il legame gerarchico rispetto ai vertici centrali dell’amministrazione è parecchio affievolito e i district
attorneys sono più sensibili alle sollecitazioni provenienti dalla comunità da cui
derivano i propri poteri.
Dunque, prosecutors e giudici, federali e statali, percorrono carriere distinte, vengono reclutati in modo differente e godono pure di status diversi.