La domanda riconvenzionale.

Per lungo tempo ha dominato in giurisprudenza l’idea che la proposizione della domanda riconvenzionale96 fosse incompatibile con la struttura fondamentalmente impugnatoria del processo amministrativo.

Si osservava infatti che la proposizione della domanda riconvenzionale con la quale la parte resistente faccia valere una “domanda nuova” o diversa rispetto a quella proposta dal ricorrente sia incompatibile con l’assunto secondo il quale la fissazione del thema decidendum attraverso la definizione dei motivi di ricorso spetti in via esclusiva al ricorrente.97

La giurisprudenza successiva si è mostrata favorevole ad una revisione delle originarie posizioni, seppure riconducendo la domanda riconvenzionale all’interno del ricorso incidentale98.

Si è infatti osservato che il ricorso incidentale è l’unico strumento che consente al resistente l’ampliamento del petitum e della causa petendi del giudizio già instaurato.

E’ rimasta minoritaria invece l’opinione secondo la quale per la proposizione della domanda riconvenzionale sarebbe sufficiente la presentazione di una mera memoria, ritualmente notificata e poi depositata (senza il rispetto dei tempi e delle forme del ricorso incidentale)99.

In realtà che la domanda riconvenzionale nel processo amministrativo possa proporsi con le forme del ricorso incidentale appare quanto meno dubbio100.

Il concetto di domanda riconvenzionale si ricava dall’art. 36 del codice di rito che attribuisce al giudice della causa principale la competenza a conoscere anche delle

96

Sulla ammissibilità della domanda riconvenzionale nel processo amministrativo si veda A. Di Giovanni, La domanda riconvenzionale nel processo amministrativo, Padova 2004; Sulla domanda riconvenzionale nel processo civile v. S. Evangelista, Riconvenzionale (domand), in Enc. Gur. Treccani, vol. XXVII, Roma, 1991, G. Tarzia, C. E. Balbi, Riconvenzionale (diritto processuale civile), in Enc. Dir. vol.XL, Milano, 1989, 665 e ss.

97

In questo senso si veda per tutte, Tar Friuli, 11 aprile 1996, n. 289, per la quale: “Nel giudizio amministrativo il thema decidendum” è definito dal solo ricorrente, anche nelle ipotesi di giurisdizione esclusiva, sicché il compito del resistente è limitato a contestare i motivi di gravame, senza poter proporre domanda riconvenzionale”.

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Così, da ultimo, Tar Napoli, sez. I, 27 settembre 2004, n. 12592; Cons. Stato, sez. V, 31 31 gennaio 2001, n. 353, in Riv. giu. Edil., 2001, I, 421 secondo cui “Nelle controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, è inammissibile l’eventuale domanda riconvenzionale potendosi ampliare l’oggetto del giudizio mediante il solo strumento del ricorso incidentale, da notificare alle altre parti in virtù del principio del contraddittorio”; negli stessi termini Cons. Stato, sez. V, 31 gennaio 2001, n. 353, in Riv. giur. Edil., 2001,I, 421; Tar Puglia, Bari, sez.II, 26 novembre 2002, n. 5147, in Foro amm., 2002, f.11; Tar Umbria, 24 marzo1999, n. 218, in Urb. E app. 1999, 1349.

99

Per tutte, si veda Tar Marche, 11 febbraio 2000, n. 290.

100

domande riconvenzionali che dipendano dal titolo dedotto in giudizio dall’attore o da quello che già appartiene alla causa come mezzo di eccezione.

L’art. 167 relativo allo svolgimento del processo di cognizione a sua volta dispone che nella comparsa di risposta il convenuto deve proporre a pena di decadenza le eventuali domande riconvenzionali oltre alle eccezioni processuali e di merito che non siano rilevabili d’ufficio.

Dalle citate disposizioni è dato desumere che con la domanda riconvenzionale, il convenuto non si limita a chiedere il rigetto della domanda allegando fatti diversi da quelli fatti valere dall’attore (come avviene nell’eccezione in senso proprio), bensì giunge addirittura a proporre un’altra sua propria ed autonoma domanda, rispetto alla quale egli assume il ruolo proprio dell’attore (facendo conseguentemente assumere all’attore anche il ruolo di convenuto).

Unica condizione per l’ammissibilità della domanda riconvenzionale è peraltro quella della sua connessione oggettiva con i fatti costitutivi della domanda principale o con i fatti estintivi, impeditivi o modificativi già introdotti nella causa sotto forma di eccezioni, “senza che occorra una vera e propria comunanza di causa petendi”101.

Da queste brevi considerazioni emerge la diversità di funzione tra i due istituti della domanda riconvenzionale e del ricorso incidentale.

La finalità della domanda riconvenzionale è da ricercarsi infatti esclusivamente in una ragione di economia processuale, potendo la domanda proposta in via riconvenzionale costituire oggetto di un autonomo giudizio; finalità del ricorso incidentale è invece quella di consentire al controinteressato una difesa nei confronti del ricorrente.

Nel primo caso l’interesse ad agire è autonomo e prescinde dall’iniziativa giurisdizionale del soggetto agente in via principale, nel secondo, invece, l’interesse alla proposizione del ricorso incidentale strettamente connesso alla presentazione del ricorso principale.

Per quanto formalmente strutturato come azione di annullamento, il ricorso incidentale consiste, infatti, in una eccezione volta a dimostrare l’infondatezza del ricorso principale e, quindi, a conservare l’assetto di interessi delineato dall’atto impugnato102.

Il che spiega anche la caratteristica di stretta accessorietà e dipendenza del ricorso incidentale rispetto a quello principale, enunciata dall’art. 37 ult. comma T.U.

101

Così Mandrioli, Corso di diritto processuale civile, op. cit., p. 95.

102

Cons. Stato secondo il quale il primo non è efficace se proposto dopo la rinuncia del ricorso principale, o se quest’ultimo è dichiarato inammissibile.

Nondimeno, ove si muova dalla premessa che il processo amministrativo sia finalizzato a realizzare gli interessi sostanziali delle parti, non si vede quale ostacolo sorga all’ammettere la possibilità per la parte resistente (per lo più, ma non necessariamente la p.a.) di proporre una domanda riconvenzionale, subordinando tale possibilità esclusivamente alla notifica e al successivo deposito della relativa memoria103.

Con l’importante conseguenza che il giudice amministrativo avrà l’obbligo di pronunciarsi sulla domanda riconvenzionale anche nel caso di rinuncia al ricorso principale o di cessazione della materia del contendere in ordine alla domanda principale.

Risolto in via di principio il problema dell’ammissibilità dell’azione riconvenzionale nel processo amministrativo, resta da individuare quale sia il possibile campo di applicazione dell’istituto nel processo amministrativo.

Nessun ostacolo sorge ad ammettere la domanda riconvenzionale nelle controversie rientranti nella giurisdizione esclusiva del g.a.

L’ipotesi più frequente è quella della domanda riconvenzionale che dipende dal titolo dedotto in giudizio dall’attore-ricorrente (il concessionario impugna l’atto di risoluzione del rapporto concessorio e l’amministrazione propone la domanda riconvenzionale di accertamento e condanna del ricorrente al risarcimento del danno per inadempimento gli obblighi nascenti dalla stessa).

L’esempio dà luogo, com’è evidente, ad un’ipotesi di domanda riconvenzionale dipendente dal titolo dedotto in giudizio dall’attore.

Ma potrebbe prospettarsi anche un’ipotesi di riconvenzionale collegata al titolo che già appartiene alla causa come mezzo di eccezione.

Ad es. nell’ambito dell’eccezione di compensazione dedotta

dall’amministrazione, essa chiede la condanna dell’attore al pagamento della differenza (rispetto al credito vantato dal ricorrente) risultante a suo favore104.

103

L’art. 167 c.p.c., secondo il quale la domanda riconvenzionale è sottratta all’onere della notifica, non appare applicabile al processo amministrativo, caratterizzato, in conformità alla struttura impugnatoria ch lo connota, dall’esigenza che le domande intese ad ampliare il thema decidendum debbano essere necessariamente introdotte in giudizio previa loro notifica alle parti interessate.

104

La fattispecie potrebbe porsi nei seguenti termini: il ricorrente contesta la pretesa al pagamento degli oneri di concessione edilizia, l’amministrazione comunale eccepisce la compensazione con oneri non assolti della lottizzazione presupposta e chiede il pagamento o anche la realizzazione diretta degli obblighi medesimi.

Più discussa è invece l’ammissibilità della domanda riconvenzionale nel processo di legittimità.

Malgrado l’opinione maggioritaria tenda ad escludere tale evenienza105, tuttavia non pare sorgano ostacoli ad ammettere il ricorso a tale strumento processuale quanto meno nelle ipotesi in cui la p.a. faccia valere le proprie pretese risarcitorie nei confronti del ricorrente ex art. 7 L. 205/00.

105

2.2 L’integrazione della motivazione in corso di causa e la soddisfazione