Le elezioni primarie nella legislazione toscana, nella legislazione calabrese e nel testo unificato adottato dalla I Commissione della Camera de

deputati il 9 maggio 2012 sulla disciplina dei partiti politici

È opportuno esaminare la disciplina legislativa posta a livello regionale, a cominciare da quella della Regione Toscana, contenuta nella l. r. 70/2004, adottata nel più generale processo delle riforme istituzionali che ha visto altresì l’adozione di un nuovo Statuto e di una nuova legge elettorale. L’introduzione della primarie fu strettamente correlata, forse impropriamente in base a quanto detto in precedenza, all’eliminazione del voto di preferenza nelle elezioni vere e proprie, al fine di rimediare all’elevata conflittualità determinata dal sistema delle preferenze. Nella legge toscana il potere di nomination, di candidatura alle primarie, è attribuito ad ogni “soggetto politico”, espressione quanto mai ambigua che tuttavia sicuramente ricomprende i partiti politici, in ciò limitandosi il

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compito degli iscritti/elettori all’approvazione o modifica dell’ordine di liste che risultano di fatto già compilate prima della consultazione. Si tratta di primarie pubbliche e aperte, in cui i partiti scelgono per quali e quante cariche partecipare (Presidente della Giunta, i consiglieri eletti per circoscrizioni, i capolista di ogni circoscrizione). Tali primarie, in conformità con i rilievi costituzionali, non sono obbligatorie, e la loro vincolatività è garantita solo indirettamente con la previsione di una cauzione di cinquemila euro, in funzione di disincentivo, in quanto verrà restituita solo se i risultati delle primarie saranno rispettati dai partiti, salve le modifiche necessarie per le equiparazioni di genere e i casi di esclusione della candidatura. Un punto critico della normativa è rappresentato dalla privacy: infatti originariamente i partiti compilavano delle liste degli elettori da consegnare ai Comuni per l’organizzazione delle procedure, i cc.dd. albi, con inevitabile divulgazione di un dato sensibile, per di più disposto dal legislatore incompetente (la competenza spetta allo Stato, non alle Regioni). A seguito di informali rilievi del Garante per la privacy, con la l.r. 16/2005 si modificò la normativa introducendosi un ulteriore modello di primarie chiuse e interne ai partiti, che attribuisce un’estrema libertà regolamentare alle direzioni di partito, forse eccessiva. Il voto deve essere unico, ed originariamente andava espresso richiedendo al presidente di seggio la scheda per la formazione politica prescelta (primarie open declaration); sembrando ciò eccessivo, a seguito dei rilievi del Garante della privacy, fu adottato il modello delle primarie blanket, che garantisce la massima riservatezza nell’espressione del voto. È previsto un Collegio di Garanzia, che raccoglie e restituisce le cauzioni ed esamina i ricorsi, ma i cui poteri non sono chiaramente definiti, cosa che nella prassi ha incentivato (complice anche l’autonomia per le forme di finanziamento) i partiti a promettere candidature senza mantenerle245. Questa disciplina fu applicata nel febbraio del 2004 dai DS per selezionare i candidati provinciali e nel dicembre del 2009 da PD e SEL per selezionare i candidati di lista per le elezioni regionali. Passando all’esame della disciplina calabrese, introdotta con la l.r. 25/2004 sul modello di quella toscana, anche qui si ritrova la natura pubblica e aperta delle primarie,

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Tuttavia la giurisprudenza di merito ha adottato un orientamento secondo cui la promessa di candidatura documentata ed univoca ma poi non rispettata dà diritto al risarcimento per lesione dell’affidamento. Cfr. sentenza del Tribunale di Roma 17791/2004.

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tuttavia questo è l’unico modello previsto, e si ammette che la nomination alle primarie possa essere formata dal basso, sebbene ciò sia vanificato dal fatto che gli unici soggetti legittimati alla presentazione siano i partiti. Ugualmente simile è la disciplina su: determinazione dell’elettorato attivo e passivo; modalità di presentazione delle liste; cause di esclusione dalla candidatura; disciplina della cauzione (pari a diecimila euro); composizione e ruolo del Collegio di Garanzia. A differenza della legislazione toscana, in quella calabrese le primarie sono previste solo per la carica di Presidente della Giunta246, e sono obbligatorie, a pena dell’impossibilità di partecipare alla tornata successiva, oltre che semi- vincolanti, a pena dell’esclusione dal rimborso. È prevista una scheda differente per ogni partito, cui ogni candidato Presidente è esplicitamente collegato; pertanto l’elettore deve richiedere al presidente di seggio la scheda del partito alle cui primarie intende partecipare (ma potrebbe anche ricevere tutte le schede e depositare poi quella votata in un’urna a parte, a patto che le segnate e bianche siano irriconoscibili). Criticabile è la previsione che attribuisce l’operazione di spoglio ad un numero variabile (da due a quattro) scrutatori “aggiunti”, cioè di partito, operazione che si svolge in un locale separato, con evidente rischio di parzialità. La legge calabrese fu impugnata dal Governo davanti alla Corte costituzionale emergendo tre questioni, oltre alla richiesta della verifica della competenza regionale: le conseguenze dell’obbligatorietà di partecipazione alle elezioni primarie; la violazione dell’autonomia costituzionale dei partiti; la tutela della privacy in relazione alla modalità di richiesta della scheda. Interessante soprattutto la prima questione: come accennato, un soggetto che non ha partecipato alle primarie si vede impossibilitato a partecipare alla tornata successiva; il problema è stabilire come qualificare giuridicamente questa impossibilità. Per parte della dottrina si tratta di incandidabilità, per altra parte di ineleggibilità radicale (però esclusa dalle competenze in materia elettorale cedute alle Regioni con la l. 165/2004). Sul ricorso la Corte costituzionale non ebbe comunque modo di pronunciarsi, in quanto con la l. r. 38/2009 la Regione Calabria sanò i vizi denunciati, rendendo le primarie facoltative, eliminando cauzione e rimborso forfettario (anche se ciò non era necessario una volta rese

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Probabilmente in linea con l’impostazione in senso fortemente “presidenzialista” dello Statuto della Regione Calabria.

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facoltative le primarie) e disponendo l’uso di una scheda unica. Interessante notare come tale disciplina non abbia finora trovato applicazione, giacché con la l.r. 57/2009 si dispose che la legge sulle primarie entrasse in vigore a partire dall’inizio della IX legislatura del Consiglio regionale, cioè a partire dallo scioglimento del Consiglio eletto nel 2010. Da ultimo ci si può chiedere quale sia stata la posizione del legislatore nazionale con riferimento alle primarie: è vero che non vi è una legge nazionale, ma questo non vuol dire che non vi siano stati vari progetti di legge volti a fissare una regolamentazione, alcuni contenenti misure dettagliate per lo svolgimento delle elezioni primarie, altri indicandole come modalità cui il partito può ricorrere ma lasciando l’alternativa, qualora si decida di non ricorrervi, o di procedere mediante “elezione a scrutinio segreto da parte degli organi collegiali competenti”, ovvero di effettuare “forme alternative di consultazione tra gli iscritti”. Ed in effetti anche il testo unificato adottato dalla I Commissione della Camera dei deputati il 9 maggio 2012 sulla disciplina dei partiti politici contiene una specifica disposizione, l’articolo 4, rubricata “elezioni primarie”. Rappresentando il più recente e avanzato tentativo del legislatore di fissare una normativa sui partiti politici, ne è opportuno un esame. La previsione risulta essere estremamente sintetica e dal contenuto normativo minimo: fondamentalmente, costituisce una “fotografia” dell’attuale disciplina sulle primarie per come praticata comunemente nella prassi dai partiti. Infatti, si prefigura la possibilità di indizione di primarie di partito o di coalizione “per la selezione dei propri candidati a sindaco e a presidente di Regione, delle proposte di candidatura, nel rispetto dell'articolo 92 della Costituzione, alla carica di Presidente del consiglio dei ministri e per la selezione dei propri candidati alle assemblee rappresentative per le quali sia prevista l'elezione nell'ambito di collegi uninominali”. Si accoglie in altri termini il concetto di elezione primaria latu

sensu, includendosi indistintamente le elezioni primarie avente valenza giuridica e

quelle dal significato meramente politico, perché indette per una candidatura ad una carica che formalmente non rientra nella disponibilità dei partiti. Inspiegabilmente poi, si prefigura la possibilità di indizione di sole primarie per l’individuazione di cariche monocratiche, evitando la legge qualsiasi riferimento a primarie per l’individuazione di liste di candidati. Tali primarie solo formalmente

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si presentano come “pubbliche”, in quanto la loro indizione può (è prevista una facoltà, non un obbligo) essere effettuata dall’ufficio elettorale competente, su richiesta del “legale rappresentante di un partito politico” ovvero dei “legali rappresentanti di più partiti tra loro coalizzati”. Tutta la disciplina regolamentante lo svolgimento delle primarie è rimessa all’autonomia partitica, limitata, dove previste, da apposite leggi regionali; infatti unitamente alla richiesta di indizione di elezioni primarie i soggetti di cui sopra depositano un apposito regolamento. Opportunamente si afferma che “qualora nello stesso giorno si tengano elezioni primarie indette da diverse forze politiche per la medesima carica, ciascun cittadino può partecipare ad una sola di esse”, ma si tratta di fatto di una mera norma programmatica, visto che non è prevista alcuna disciplina circa il come garantire tale previsione concretamente; si può ipotizzare che la disciplina attuativa di tale principio spetti ai partiti mediante il regolamento di cui sopra. Da ultimo è previsto, strettamente connesso al profilo dell’indizione pubblica delle primarie, un onere di pubblicità in capo all’autorità pubblica, che può essere adempiuto mediante affissioni pubbliche e pubblicazione nel sito internet del Ministero dell’Interno e nel sito ufficiale del partito politico o della coalizione dei partiti che hanno deliberato l'indizione delle elezioni primarie della data e delle modalità di svolgimento delle elezioni primarie. Alla luce di quanto detto, chiaramente la normativa prefigurata per le elezioni primarie è insufficiente, salvo che per i profili di pubblicità (il cui onere è rimesso in capo anche all’autorità pubblica), mentre uno spazio quanto mai massimo è dato all’autonomia statutaria circa la disciplina effettiva delle primarie. In altri termini, salvo i profili di pubblicità, ci si è limitati a fornire un inquadramento giuridico preciso a quella che è la prassi in materia di elezioni primarie seguita sin dai primi anni 2000 dai partiti italiani. Benché comunemente, specie presso talune forze politiche, le primarie sono concepite come la “panacea di tutti i mali partitici” dovuti all’assenza di democrazia interna, in particolare come l’antidoto alla cooptazione, esse tuttavia presentano di per sé taluni aspetti critici, che la dottrina non ha evitato di rilevare: travisamento delle medesime quale strumento di legittimazione plebiscitaria del leader di partito e/o di risoluzione di conflitti intestini247;

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travisamento delle primarie intese come una sorta di pre-elezioni, con il rischio che i candidati si dedichino con più passione e finanziamenti a queste consultazioni, piuttosto che alle elezioni vere e proprie248; orientamento e preordinamento delle elezioni primarie mediante la loro regolamentazione ad opera della burocrazia interna al partito, che così si garantisce un rilevante controllo nella selezione dei candidati249. Ci si può chiedere per concludere se le primarie risultino più conformi al “metodo democratico” nella selezione delle candidature delle procedure di selezione interna dei candidati rimesse ad organi di partito. La risposta in realtà dipende dalla disciplina che le regola (ed in tal senso risulterebbe quanto mai opportuna una disciplina pubblicistica nazionale adeguata), nonché dal senso che gli attori politici vi attribuiscono, al controllo del sistema sociale ed informativo per evitare derive in senso personalistico e che le rendano uno strumento di democrazia plebiscitaria. Senza tralasciare che risulta essere illogico combinare delle primarie finalizzate a rendere gli eletti indipendenti dal partito con un sistema parlamentare, che necessita al contrario di gruppi parlamentari coesi, capaci di garantire stabilità al governo. Quel che è certo, complice la libertà ed autonomia partitica costituzionalmente prevista, è che anche in presenza di una regolamentazione legislativa piuttosto incisiva, le primarie non recidono del tutto il potere delle oligarchie partitiche, spostandolo all’indietro, verso una sorta di preprimarie250

. Quindi nessuna soluzione è perfetta in ogni luogo e in ogni tempo, ma bisogna indagare il contesto, gli incentivi che ne derivano per gli attori, i meccanismi che meglio vi si adattano251.

l’individuazione del candidato alla Presidenza del Consiglio dei ministri, e del PD del 2007 e del 2009 per l’elezione del segretario del partito (e per previsione statutaria candidato automatico alla Presidenza del Consiglio in caso di elezioni), che hanno sostanzialmente confermato i candidat i della cui vittoria già si era sicuri, rispettivamente Prodi, Veltroni e Bersani.

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Sembrerebbe essere ciò che è accaduto in occasione delle elezioni primarie della coalizione Italia. Bene comune del 2012 e delle successive elezioni politiche del 2013, con riferimento al vincitore delle primarie Pierluigi Bersani.

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Sembra esserne un esempio la vicenda dell’indipendente Giulia Innocenzi alle primarie giovanili del PD del 21 novembre 2008: essa è stata ostacolata quando ha posto la candidatura, denigrata quando ha lamentato opacità nel procedimento elettorale, ignorata quando ha denunciato l’assenza perfino di una lista ufficiale dei votanti e dei votabili.

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L. Tower, Primary Endorsement in California, Los Angeles, 1962, p. 63.

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CAPITOLO 4

IL PARTITO COME ORGANIZZAZIONE