L’esperienza francese.

(278) _{Si tratta di provvedimenti coi quali si individuano gli interventi strutturali da eseguire nell’area interessata a fronte} dell’impegno degli operatori privati di garantire standard di servizio determinati. Tali provvedimenti possono essere adottati solo se servono e sono utili a migliorare la qualità dei servizi e migliorare la salubrità dell’ambiente.

(279) _{Il timore delle Autorità è quello di un massiccio ricorso alla tutela giurisdizionale da parte degli operatori privati e} quindi un incremento del contenzioso ed anche la difficoltà obiettiva determinata dal timore di forti costi di transizione del mercato storicamente ormai privatizzato e quindi consolidato in un assetto fortemente liberalizzato.

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L’ordinamento francese non si discosta dalla tendenza riscontrata negli altri paesi comunitari nel corso degli ultimi decenni. Anche in Francia il modello delle autorità indipendenti ha riscontrato notevole successo, seppure inizialmente l’introduzione era volta perlopiù a incrementare la protezione delle libertà pubbliche e non già o per lo meno non solo al fine di introdurre diverse modalità di regolazione dell’economia (280)_{. L’introduzione delle varie autorités, è avvenuta almeno inizialmente}

in modo disordinato (281) e come risposta alla crisi dello Stato imprenditore ed a specifiche esigenze contingenti (282). La Francia si caratterizza per essere un paese tradizionalmente riluttante a rinunciare a potestà amministrative in favore di istituzioni politiche ed economiche esterne allo stesso apparato governativo. Il discorso può essere esteso anche al settore dei servizi pubblici, nel quale lo Stato francese si propone come tutore della collettività al fine di garantire continuità del servizio, adattamento e uguaglianza, secondo la nota distinzione tra servizi pubblici amministrativi e servizi pubblici industriali e commerciali, caratterizzati dalla presenza di interessi economici e pubblici rilevanti (283), e sottoposti -per quanto possibile- a norme di diritto privato. Nonostante lo Stato francese si concepisca ancora come garante della collettività e dell’intérêt général (284)_,

successivamente all’adozione delle prime direttive comunitarie sul mercato dell’energia (285)_{, si è}

aperto un acceso dibattito, sia sul versante politico che su quello giuridico, che è culminato nella decisione di creare autorità amministrative indipendenti (286). La creazione di authorities, non ha

(280) _{J.D.DREYFUS, Pourquoi des autorités administratives indépendentes (ou AAI)? Approche phénoménologique, in B.} BOULOC (a cura di), Autorités de régulation et vie des affaires, Paris, Dalloz, 2006, 9 e ss.

(281) _{La dottrina francese è stata a lungo impegnata in un’opera di ricomposizione di questa frammentazione e ha} adottato una definizione accurata delle stesse mediante la riconduzione a categorie omogenee in grado di distinguere tra autorità settoriali e autorità generali.

(282) _{M.A.FRISON-ROCHE, Étude dressant un bilan des autoités administratives indépendantes: l’état des lieux, in Rapport}

établi par le sénateur P. Gélard pour l’Office parlamentaire d’evalutation de la législation, 2006, n.5-1-1.

(283_{) M.LOMBARD, Les conséquences juridiques du passage de l’État propriétaire a l’État actionnaire: les contraintes du}

droit de la concurrence, in Revue française d’administration publique, 2007, 573 e ss.

(284) _{La gestione dei servizi di interesse generale in Francia ha comunque attraversato anche prima dell’avvento del diritto} comunitario spinte liberalizzatrici e di privatizzazione; non si dimentichi la nota distinzione (peraltro ripresa di recente dalla nostra Corte costituzionale mediante la nota Sentenza del 2009) tra servizi pubblici administratifts (interamente sottoposti a regime di diritto amministrativo) e industriels et commerciaux (sottoposti ad un regime misto pubblico- privato, che combina elementi di diritto amministrativo ed elementi di diritto privato legati alla natura industriale del servizio) si deve alla giurisprudenza amministrativa francese del XX secolo (Tribunal des conflits, 22.01.1921, Société

commerciale de l’Ouest Africain).

(285) _{Direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, concernente norme comuni per il mercato interno} dell’energia elettrica e Direttiva 98/30/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 giugno 1998, relativa a norme comuni per il mercato interno del gas naturale.

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comunque impedito allo Stato francese di rimanere protagonista nel settore dei servizi di interesse generale. Si pensi ad esempio ai trasporti pubblici, per i quali a differenza che in Inghilterra il coinvolgimento dello Stato francese è ancora fortissimo e la liberalizzazione del settore (287)_{, non ha}

impedito la formazione di un oligopolio, nel quale i principali protagonisti sono società a partecipazione pubblica totale o maggioritaria (288)_{. Identico discorso vale per gli altri SIEG, tra cui}

idrico e raccolta dei rifiuti, per i quali nelle aree urbane si ricorre al sistema della délegation (289)_,

mentre nelle zone extraurbane e rurali la gestione è affidata alle municipalità ovvero a consorzi fra più enti locali (290). Per quanto riguarda il settore dell’energia elettrica, seppure le attività della filiera siano liberalizzate e sottoposte ad un regime di autorizzazione, il sistema nei fatti è ancora soggetto al dominio dell’ex-monopolista (291)_{. Nel mercato del gas invece il ruolo dominante è svolto da un}

partenariato pubblico-privato nato dalla fusione tra Gaz de France e Suez (292). In entrambi i settori, gli interessi pubblici sono fatti valere anche attraverso la partecipazione degli enti locali e delle loro Régies, che a livello locale concentrano i segmenti di distribuzione e fornitura di energia e gas (293). La scelta francese, come anticipato, è caduta sulla creazione di autorità amministrative indipendenti con poteri di tipo regolatorio. La creazione di tale organismo non è maturata per il solo effetto delle direttive comunitarie (294), anzi, il dibattito si è focalizzato proprio su come conciliare l’applicazione

(287) _{Avvenuta per mezzo della Legge n. 1993-122, del 29 gennaio 1993, c.d. loi Sapin.}

(288) _{E.MOSTACCI eG.ROMEO, La regolazione del trasporto pubblico locale in Europa: un’analisi comparata, in Diritto}

pubblico comparato ed europeo, 2007, 944 e ss.

(289) _{Il sistema delle délegation prevede la costituzione di Régies municipali, ossia società di diritto privato riconducibili} a grandi colossi misti pubblico-privati o privati.

(290) _{Cfr. L.BRACCHITTA,E.STEFANINI eA.TARZIA, I servizi idrici in Europa, in Diritto pubblico comparato ed europeo, 2007,} 853; M.MAZZA eG.RANDO, La gestione dei rifiuti nel diritto comparato dei servizi pubblici locali, in Diritto pubblico

comparato ed europeo, 2007, 913 e ss.

(291) _{La Électricité de France (EDF) è stata creata nel 1946 dallo Stato attraverso la nazionalizzazione di un certo numero} di aziende del settore. Ad oggi seppur divenuta una società per azioni di diritto privato, rimane di proprietà dello Stato che detiene il 70% almeno del capitale sociale per legge (legge n. 2006-1537 del 7 dicembre 2006. EDF concentra ancora diverse attività integrate, quali produzione, gestione della rete nazionale e locale, seppur attraverso altre società del gruppo.

(292) _{La privatizzazione di GDF è iniziata con la legge n. 2004-803 del 9 agosto 2004, che ha previsto la trasformazione in} società privata della stessa con cessione di un massimo del 30% delle azioni. In seguito al tentativo di scalata di Suez da parte di Enel, è stata autorizzata con legge n. 2006-1537 del 7 dicembre 2006, la fusione con GDF. Tale operazione ha comportato una riduzione della partecipazione statale nella nuova società ben al di sotto della soglia del 50%. GDF-Suez svolge tuttora attraverso società controllate anche le funzioni di gestore della rete di trasmissione e di molte reti locali di distribuzione.

(293) _{L.RICHER, La régulation et les collectivés locales: l’exemple de l’électricité, in Cahiers juridiques de l’électricité et le}

gaz, 2004, 109 e ss e 607.

(294) _{Cfr. C.LEMAIRE, Énergie et concurrence. Recherches sur les mutations jurisdiques induites par la libéralisation des} sectures de l’électricité et du gaz, Aix-enProvence, Presses Universitaires d’Aix-Marseille, 2003, t. I, 320 e ss.

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del diritto comunitario con la consueta concezione di servizio pubblico interna (295). Le scelte del Governo si sono indirizzate nel bilanciare esigenze di liberalizzazione e concorrenzialità con il rispetto degli altri interessi pubblici coinvolti. Con la legge intitolata “à la modernisation et au développement du service public de l’électricité”, si è optato per la creazione di un organismo indipendente chiamato a vigilare il mercato del servizio pubblico di fornitura di gas ed elettricità, anche se per almeno un decennio, lo stesso si è dovuto confrontare con un assetto non chiaro che provocava oscillazioni e incertezze nel bilanciamento tra opposti interessi. In principio la legge n. 2000-108 del 10 febbraio 2000, ha creato la “Comission de régulation de l’électricité”, investita di tutte le funzioni, compresa quella regolamentare, per soddisfare le esigenze comunitarie. Nel 2003, con la legge 3 gennaio, n. 8, è stato esteso il modello al settore del gas e la Commissione ha preso il nome attuale di CRE, “Commission de régulation de l’énergie”, mentre nel 2004, con la legge n. 1485, è stata riconosciuta personalità giuridica e autonomia finanziaria alla stessa. Il sistema così delineato è entrato però in crisi proprio “sui compiti regolatori” e sulla questione delle “tariffe regolamentate”, ed il braccio di ferro politico è culminato nella legge n. 2006-1537 del 7 dicembre 2006, che ha proceduto a modificare la composizione dell’autorità e le norme sull’indipendenza, riconducendo sotto il controllo politico l’attività dell’autorità, mediante l’allargamento del collegio della Commission e la creazione di un secondo collegio con compiti di soluzione delle controversie, optando inoltre per la cancellazione della personalità giuridica dell’autorità. La legge 2006-1537, delinea la mission istituzionale dell’autorità ed estende le competenze regolatorie al settore del gas, introducendo anche una sorta di gerarchia fra interessi con vertice la tutela dei consumatori. Sui singoli poteri dell’autorità, la legge 2000-108, affida all’organismo poteri regolatori, consultivi, informativi, di controllo, giustiziali e sanzionatori. La Commission ha un potere di proposta sulle decisioni del governo in tema di servizio pubblico, quando queste abbiano un riflesso sul mercato. La CRE può fare delle proposte motivate sulle tariffe di utilizzazione delle reti di trasporto e di distribuzione, ai ministri competenti per l’energia, che entrano in vigore come decisioni ministeriali, se nel termine di due mesi nessun ministro si oppone. La CRE ha il potere di approvare il piano annuale di investimenti per lo sviluppo della rete di trasporto e distribuzione predisposto dal gestore; pubblica un rapporto annuale sull’applicazione del codice di buona condotta, diretto a prevenire i rischi di pratiche discriminatorie nell’accesso alle reti predisposto dal gestore e controlla il rispetto

(295) _{Cfr. F.F.LISSOUCK, La régulation des services publics en résau: réflexions sur la recherche d’un équilibre entre}

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delle norme sulla separazione contabile tra i rami d’azienda che svolgono diverse attività della filiera nei settori di gas ed elettricità.

Per quanto riguarda i poteri regolatori, gli stessi sono delimitati nell’oggetto e nei contenuti dalla legge e dal potere regolamentare governativo. Nella maggior parte dei casi lo stesso è subordinato all’intervento di un “décret”, il cui contenuto può solo essere completato e precisato dall’autorità. Ne risulta un’autorità dagli spazi ridotti e delimitati se confrontata con gli organismi omologhi presenti in altri Stati membri. Altro aspetto delicato è il rapporto con le altre amministrazioni indipendenti che ha generato spesso incertezze negli operatori e contrasti culminati in contenzioso. In generale spetta alle autorità politiche e al governo la determinazione della politica energetica e la regolazione del servizio pubblico; all’autorità di regolazione settoriale le funzioni relative all’apertura del mercato; all’autorità della concorrenza il controllo della repressione delle pratiche anticoncorrenziali. Nella pratica questi tre livelli di governo finiscono spesso per intersecarsi. Per quanto attiene alle competenze giurisdizionali, prima della legge 2006-1537 il medesimo collegio era competente a esercitare sia i poteri regolatori che giustiziali, mentre ora vi sono due collegi, proprio per evitare che regolatore e attuatore si trovino ad essere il medesimo soggetto. Il controllo sugli atti della CRE è sia preventivo, da parte del Parlamento, che successivo, da parte del giudice amministrativo.