Come si è già più volte finora ricordato, il dibattito che la dottrina e la giurisprudenza italiane hanno sviluppato in relazione alla reviviscenza ha preso le mosse dall’assenza di una disciplina di rango legislativo sul punto; questa situazione ha indotto ricostruzioni teoriche anche molto distanti fra loro e, soprattutto, ha talvolta consentito che in giurisprudenza si affermassero indirizzi non del tutto persuasivi in relazione a singole ipotesi di ritenuto ripristino normativo96. Tale situazione non ha comunque impedito, come illustrato, che si formasse infine un consenso sostanzialmente genera-lizzato sull’eccezionalità della reviviscenza, da riconoscersi soltanto nei casi assimilabili alla doppia abrogazione espressa, pur nella perdurante diversità di ricostruzioni del fenomeno – diversità che, del resto, permangono ad oggi anche con riferimento all’istituto stesso dell’abrogazione.
Un quadro simile si riscontra, pur a fronte di un’evoluzione differente, anche nell’odierno ordina-mento francese, in cui parimenti non sussiste una previsione di rango costituzionale o legislativo che disciplini l’ipotesi di abrogazione di norma abrogatrice.
94 L’espressione, come già ricordato, è di V.CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, cit., p. 116. Sull’abroga-zione come atto non riducibile a una mera “sottraSull’abroga-zione” si rinvia al paragrafo 1.3 del primo capitolo.
95 Si rinvia al paragrafo 4 del quarto capitolo.
96 Si pensi, ad esempio, al noto caso della reviviscenza del Testo unico sull’edilizia, descritto nel precedente secondo paragrafo.
All’opposto che nel caso italiano, in Francia il dibattito prese le mosse dalla totale apertura nei confronti del fenomeno proposta sulla base di argomenti di tipo logico: la giurisprudenza della Corte di Cassazione, già nel corso dell’Ottocento, era infatti incline a riconoscere che in via generale l’abro-gazione di una norma abrogatrice avesse il significato di riportare in vigore la norma originariamente abrogata97.
Parte della dottrina francese ha aderito a tale indirizzo senza porre particolari precisazioni o limiti, ritenendo soddisfacente il ricorso al mero criterio logico98; ma questa visione non è mai stata accettata unanimemente, almeno in ambito penale99, tanto che anche in giurisprudenza è emerso nel tempo un orientamento restrittivo, che nega la sufficienza della mera abrogazione di norma abrogatrice per il ripristino della norma da questa abrogata100.
Altra parte della dottrina, infatti, ha evidenziato come un simile ragionamento consista in un ec-cesso di formalismo e possa altresì determinare conseguenze imprevedibili e non volute dal legisla-tore, mettendo a rischio la certezza e l’intellegibilità del diritto101.
Si tratta dell’orientamento fatto proprio agli inizi degli anni novanta – e mai più smentito – dall’As-semblea generale del Consiglio di Stato nell’esercizio della funzione consultiva, secondo cui il ripri-stino delle norme abrogate deve essere espressamente indicato dal legislatore, non bastando la sola abrogazione della norma abrogatrice102.
Secondo la dottrina, che oggi in prevalenza segue tale orientamento, esso può trovare due ordini di giustificazione differenti103.
In primo luogo il divieto di reviviscenza si giustifica quale precetto redazionale rivolto agli organi che adottano atti normativi, allo scopo di assicurare la chiarezza e la comprensibilità delle leggi e dei regolamenti; l’argomento, di natura molto concreta, si spiega anche perché è stato proposto dal Con-siglio di Stato nell’esercizio della propria funzione consultiva. In quest’ottica, tuttavia, non si po-trebbe escludere la reviviscenza di una norma abrogata qualora tale intento, pur non espresso, risulti
97 In questo senso già una decisione della Cassazione francese a camere riunite del 24 giugno 1826. In tempi più recenti v. Cour de cassation, I sez., 14 novembre 1962.
98 Cfr. R.ODENT, Contentieux administratif, tomo I, Paris, 2007, p. 339, secondo cui uno degli effetti dell’abrogazione è quello di riportare in vigore «les textes que le texte abrogé avait lui-même abrogés».
99 Cfr., ad es., la netta chiusura di J.-A. ROUX, Cours de droit pénal, II ed., Paris, 1927, p. 46. 100 Cfr. Cour de cassation, Chambre sociale, 16 maggio 1979.
101 Cfr. P.DEUMIER,Abrogation sur abrogation ne vaut, in Revue trimestrielle de droit civil, 2010, p. 55 ss.; D.
BAILLEUL, L'abrogation de l'abrogation d'un texte ne remet pas automatiquement celui-ci en vigueur, in La Semaine
Juridique Administrations et Collectivités territoriales, 1, 2010, p. 5.
102 Cfr. Conseil d’État, Assemblée générale, note del 5 settembre 1991 e del 24 marzo 1994.
103 Cfr. D.CHAUVAUX, L’abrogation d’un texte qui en avait abrogé un autre fait-elle revivre le texte initial? (à propos
de l'avis du CE, 10 janvier 2008), in Revue du droit public, 5, 2009, p. 1299 ss.; P.DEUMIER,Abrogation sur abrogation ne vaut, cit., p. 55 ss.
comunque chiaramente dal tenore dell’intervento normativo, cioè nel caso in cui una disposizione abbia quale unico oggetto l’abrogazione di una disposizione a sua volta meramente abrogatrice104.
In secondo luogo, seguendo un approccio meno pragmatico e maggiormente rivolto a una rico-struzione dogmatica, il divieto di reviviscenza espresso dal Consiglio di Stato francese in sede con-sultiva potrebbe invece fondarsi sulla doppia circostanza che l’abrogazione, salvo che sia altrimenti previsto, è priva di effetti retroattivi e che in ogni caso la vigenza di una legge o di una disposizione cessa in modo istantaneo e la successiva abrogazione della legge abrogatrice non può rimuovere tale effetto105: con sintesi efficace, si potrebbe quindi dedurre che «per sua stessa natura l’abrogazione non può essere oggetto di abrogazione»106.
Il rigore di questo secondo approccio, in verità, non è stato portato alle sue estreme conseguenze. In anni recenti, infatti, il Consiglio di Stato francese ha sì ribadito tale orientamento in sede giurisdi-zionale (dunque non più “rivolto” al legislatore, ma in qualità di giudice e quindi in sede di interpre-tazione e applicazione concreta del diritto), ma ha contestualmente ammesso la reviviscenza di norme abrogate in forza della mera abrogazione della norma abrogatrice, individuando in quest’ultima ipo-tesi un’eccezione alla regola generale: l’unico effetto utile dell’ultima disposizione abrogatrice, in-fatti, consiste necessariamente nel ripristino della disposizione abrogata dalla disposizione a sua volta abrogata107.
Il caso di doppia abrogazione espressa, dunque, sfugge al divieto per l’interprete di considerare nuovamente vigente una norma abrogata in assenza di una volontà espressa del legislatore; si ritiene del resto che in questi casi la negazione della reviviscenza violerebbe la certezza del diritto, poiché si tratterebbe di un eccesso di formalismo in ossequio alla pretesa irretrattabilità dell’effetto abroga-tivo108. Alla luce dell’assetto raggiunto dalla dottrina e dalla giurisprudenza francesi, pertanto, sembra che l’inidoneità dell’abrogazione a riportare in vigore disposizioni abrogate si atteggi in Francia quale
104 In casi di questo tipo «il serait alors manifeste que le but recherché était la résurrection de ce texte» (cioè del testo abrogato dalla norma meramente abrogatrice a sua volta oggetto di mera abrogazione): così D.CHAUVAUX, L’abrogation
d'un texte qui en avait abrogé un autre fait-elle revivre le texte initial?, cit., p. 1299 ss. Si tratta di un’ottica
sostanzial-mente assimilabile a quella della volontà obiettivasostanzial-mente ripristinatoria sostenuta da parte della dottrina italiana, come esposto nei precedenti paragrafi 1.2 e 1.3.
105 Si tratta di un approccio simile a quello proposto dalla dottrina italiana che ritiene irrevocabile l’effetto abrogativo, come esposto nel precedente paragrafo 1.1.
106 Così D.CHAUVAUX, L’abrogation d'un texte qui en avait abrogé un autre fait-elle revivre le texte initial?, cit., p. 1299 ss. («en combinant les deux propriétés de l'abrogation, l’absence d'effet rétroactif et l'effet instantané, on aboutit donc à la conclusion que, par sa nature même, l'abrogation n’est pas susceptible d’abrogation»). La dottrina francese spesso indica il divieto di reviviscenza con l’efficace espressione «abrogation sur abrogation ne vaut»: così C.BERGEAL,
Rédiger un texte normatif, Berger-Levrault, 2004, n. 40; X.LABBÉE, Introduction générale au droit. Pour une approche
éthique, Presses Univ. Septentrion, 2010, p. 86; P.DEUMIER,Abrogation sur abrogation ne vaut, cit.
107 V. Conseil d’État, III e VIII sez., 28 ottobre 2009, n. 306708, Coopérative agricole Sera publié au Lebon; Conseil d’État, III e VIII sez., 28 ottobre 2009, n. 309751, L'armorique maraîchère.
108 Cfr. D.BAILLEUL, L'abrogation de l'abrogation d'un texte ne remet pas automatiquement celui-ci en vigueur, cit., p. 7, secondo cui «dès lors que l'intention de l’auteur de l'acte ne fera aucun doute pour les administrés, c’est sur ce sens commun de la norme applicable que se formeront les situations juridiques à venir, et il paraît alors contraire à la sécurité juridique d’en accepter la remise en cause à tout instant par excès de formalisme».
presunzione interpretativa, superabile soltanto nel caso in cui la successione di norme abrogatrici non possa che essere intesa quale implicita, ma inequivocabile, volontà ripristinatoria del legislatore.
Si tratta, in sintesi, di una posizione sostanzialmente identica negli esiti a quella fatta propria da in Italia dottrina e giurisprudenza maggioritarie, da ultimo ribadita dalla Corte costituzionale; la diffe-renza più rilevante fra i due ordinamenti consiste nella circostanza che storicamente il dibattito si è impostato a partire da orientamenti divergenti – di chiusura alla reviviscenza in Italia, di apertura in Francia –, ma ciò non ha impedito di raggiungere una convergenza, soprattutto in ragione di due elementi.
In primo luogo, entrambi gli ordinamenti non conoscono una disciplina positiva della reviviscenza e devono pertanto affidarsi, sul punto, alle elaborazioni dottrinarie e agli orientamenti giurispruden-ziali, che in ciascuna delle due esperienze hanno posto alla base delle riflessioni la disciplina dell’abrogazione (che non presenta, peraltro, radicali differenze nei due ordinamenti); in secondo luogo, una volta affermato per tale via il generale divieto di reviviscenza ad opera dell’interprete, l’eccezione della doppia abrogazione espressa è stata ricavata quale necessità di rispettare, a fronte di una intenzione inequivocabile, la volontà del legislatore quale risulta chiaramente sul piano logico. Invece negli ordinamenti di common law vige un antico principio di origine giurisprudenziale se-condo cui quando una disposizione di una legge adottata dal Parlamento abroga una disposizione abrogatrice di una precedente legge approvata dal Parlamento, le disposizioni originariamente abro-gate da quest’ultima tornano in vigore (e sono perciò definite “reviving”) senza che sia necessaria alcuna menzione esplicita, salvo che non sia espressamente dichiarato un intento contrario109.
Ciò spiega come mai in tali ordinamenti questione della reviviscenza sia spesso, e da tempi risa-lenti, oggetto di previsioni normative puntuali volte a negarne l’operatività; la questione è limitata alle sole leggi parlamentari e sembra emergere storicamente proprio in corrispondenza all’espansione della statutory law.
Nel Regno Unito una disposizione dell’Interpretation Act prevede espressamente che l’abroga-zione di una legge abrogatrice non rimette in vigore la legge precedente, salvo che sia specificato il contrario110: il legislatore è dunque intervenuto al preciso scopo di invertire la regola prevista dalla
109 Per l’ordinamento britannico v. Thornby v. Fleetwood, Court of King’s Bench, 1 January 1710, secondo cui «as where a statute repeals another Act of Repeal, the former statute is revived without any words for that purpose». Per l’ordinamento statunitense (nello specifico, per l’Alabama) v. Mobile County v. State, 240 Ala. 37, 197 So. 6 (1940), secondo cui «It is a common-law rule of statutory construction that, when a repealing statute is itself repealed, the first statute is revived without any formal words for that purpose; in the absence of a contrary intention expressly declared, or necessarily to be implied from the enactment by which the last repeal is effected». In dottrina v.N.J.SINGER,S.SINGER,
Sutherland Statutes and Statutory Construction, VII ed., 2008, § 23:32, secondo cui «under the common law rules of
interpretation, the repeal of a repealing statute revivies the original enactment where such repeal is accomplished by express provision».
110 L’Interpretation Act del 1850 prevedeva, all’art. 5, quanto segue: «Be it enacted, That where any Act repealing in whole or in part any former Act is itself repealed, such last Repeal shall not revive the Act or Provisions before repealed, unless Words be added reviving such Act or Provisions». L’Interpretation Act del 1889 all’art. 38, comma 2, lett. a)
common law, sostituendo l’obbligo di precisare la non reviviscenza con quello di indicare l’intenzione
ripristinatoria. Disposizioni quasi identiche ricorrono in altri ordinamenti strettamente legati per mo-tivi storici a quello britannico, quali ad esempio Australia111 e Canada112.
Negli Stati Uniti l’esigenza di una disciplina specifica è stata parimenti sentita, ma le norme pre-viste dalla legge federale113 e da molti stati membri (spesso nelle rispettive Costituzioni) presentano una formulazione letterale originale rispetto al modello britannico – pur ponendo, nella sostanza, regole simili. La disciplina prevista in numerosi stati membri richiede non soltanto che il ripristino sia esplicito, ma anche che il testo dell’atto normativo o la sua parte che si intende far tornare in vigore sia riportato nella sua interezza nell’atto normativo per così dire “ripristinatore”114, o anche che sia nuovamente oggetto di pubblicazione115.
Con riferimento all’efficacia in concreto di tale tipo di legislazione nordamericana, tuttavia, si registra che l’ambito applicativo è molto più ristretto di quanto si potrebbe immaginare.
Negli ordinamenti di common law, non diversamente da quelli di civil law, una norma abrogata può essere ripristinata in due modi: in maniera esplicita, mediante espressa menzione del legislatore in un atto normativo (“express enactment”), modalità che nell’ordinamento italiano prenderebbe il nome di novazione della fonte, o in via implicita (“by implication” o “by operation of laws”), ovvero ciò che la dottrina italiana intende convenzionalmente con reviviscenza.
Nella giurisprudenza nordamericana, le disposizioni poste dal legislatore sui limiti al ripristino normativo sono riferite però soltanto all’express enactment e non, invece, alla reviviscenza by
impli-cation116; ciò significa, in sintesi, che mentre il ripristino in forma espressa è sottoposto a limiti strin-genti, non essendo in genere consentito che esso possa verificarsi mediante la mera indicazione degli estremi legali di un atto, il ripristino in forma implicita resta regolato dal principio sopra richiamato
prevedeva che l’abrogazione di una legge non avrebbe fatto «revive anything not in force or existing at the time at which the repeal takes effect». Da ultimo, l’Interpretation Act del 1978 prevede all’art. 15 che «Where an Act repeals a repea-ling enactment, the repeal does not revive any enactment previously repealed unless words are added reviving it».
L’Interpretation Act del 1889 è stato il modello, quasi testualmente copiato, dell’art. 28 dell’Interpretation Act del 1954 dell’irlanda del Nord. L’Interpretation and Legislative Reform Act scozzese del 2010 prevede all’art. 15, comma 3 che «The repeal or revocation does not revive (…) an Act of the Scottish Parliament that has been repealed».
111 V. l’Acts Interpretation Act del 1901, sezione 7 e l’Acts Interpretation Act del 1931, art. 14 e 16. 112 V. l’Interpretation Act del 1985, art. 43, lett. a).
113 V. 1 U.S. Code § 108 (introdotto nel 1947): «Whenever an Act is repealed, which repealed a former Act, such former Act shall not thereby be revived, unless it shall be expressly so provided».
114 V., ad es., la Costituzione del New Jersey, sezione VII, art. 5, secondo cui «No law shall be revived or amended by reference to its title only, but the act revived, or the section or sections amended, shall be inserted at length» (corsivo aggiunto).
115 V., ad es., la Costituzione dell’Alabama, sezione 45: «no law shall be revived, amended, or the provisions thereof extended or conferred, by reference to its title only; but so much thereof as is revived, amended, extended, or conferred, shall be re-enacted and published at length» (corsivo aggiunto).
116 V. ad es. Wallace v. Bradshaw, 54 N.J.L. 175, 23 A. 759 (760) (N.J.) e la già citata Mobile County v. State, secondo cui, ricorrendo a un argomento testuale, le disposizioni dei singoli stati che prevedono formule quali «una legge non può essere ripristinata facendo riferimento soltanto al suo titolo» devono essere intese come riferite soltanto alle forme di ripristino esplicito, perché ovviamente in caso di reviviscenza per mera abrogazione non vi sarebbe nella legge abrogatrice nemmeno il riferimento al titolo della legge da ripristinare.
di common law117. Se dunque il legislatore vuole ripristinare una disposizione abrogata, per lo stesso sarà forse meno complicato ricorrere alla mera abrogazione della disposizione abrogatrice piuttosto che invece procedere alla modalità espressa, spesso sottoposta ai vincoli appena descritti.
Diverso ancora è il caso dell’ordinamento spagnolo, in cui con scelta inconsueta nel panorama dei paesi di civil law la questione della reviviscenza è disciplinata da una disposizione di rango legisla-tivo. La parte finale dell’art. 2, comma 2 del Codice civile spagnolo prevede che «per la mera (in spagnolo: simple) abrogazione di una legge non tornano vigenti quelle che essa aveva abrogato»118. Parte della dottrina spagnola ha evidenziato la problematicità di prevedere una disposizione di questo tenore a livello legislativo e non costituzionale e si è interrogata sulla reale portata del limite, rite-nendo prevalentemente che la volontà ripristinatoria del legislatore debba essere in qualche modo espressa119.
Dalla comparazione giuridica emerge una tendenza comune a tutti gli ordinamenti in cui, pur in forme diverse, è stata predisposta una disciplina della reviviscenza: quando se ne è occupato diretta-mente, il legislatore ha negato – con più o meno successo – la possibilità della reviviscenza ad opera dell’interprete120. Si tratta della medesima prospettiva che, come illustrato nel precedente paragrafo terzo, si riscontra nell’ordinamento italiano nelle circolari sulla redazione dei testi normativi.
Le regole espresse dalla circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 20 aprile 2001 (“Re-gole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi”) e dalla circolare della Pre-sidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001 (“Guida alla redazione dei testi normativi”), infatti, non si discostano nello spirito da quelle appena richiamate presenti nelle legislazioni di altri ordina-menti. Tre sono però le differenze di rilievo.
La prima consiste nel fatto che nell’ordinamento italiano tali regole non sono previste a livello costituzionale e legislativo, ma in atti non dotati di efficacia vincolante – per di più rivolti all’esten-sore e non all’interprete della legge; questa circostanza, come si è già illustrato, impedisce di ricono-scere all’obbligo di indicazione espressa un’efficacia vincolante.
La seconda differenza consiste nel fatto che secondo le indicazioni contenute nelle richiamate cir-colari è sufficiente che il legislatore esplichi in modo espresso l’intento di ripristinare una disposi-zione, senza la necessità di riprodurre per intero il testo della stessa121 – e, quindi, di sottoporlo a una
117 Cfr.N.J.SINGER,S.SINGER, Sutherland Statutes and Statutory Construction, cit., § 22.26.
118 Il testo in spagnolo è il seguente: «por la simple derogación de una ley no recobran vigencia las que ésta hubiere derogado».
119 Cfr. L.M.DIEZ-PICAZO, La derogación de las leyes, cit., p. 235 ss.; L.CALVO SÁNCHEZ, Límites al ejercicio
pro-fesional en la dirección y ejecución de las obras de edificación, in Escritos jurídicos en memoria de Luis Mateo Rodrí-guez, Cantabria, 1993, p. 202-203.
120 Cfr. R.BIN, Certo non la reviviscenza, però una strada per salvare il referendum ci sarebbe stata (e ci potrebbe
essere), in R.BIN,G.BRUNELLI,A.PUGIOTTO,P.VERONESI (a cura di), Nel “limbo” delle leggi, cit., p. 173.
121 In concreto, dunque, può essere sufficiente indicare gli estremi di un atto normativo o delle parti di esso che si vogliono ripristinare, senza la necessità di riportarli per esteso. Si tratta, come si vedrà nel successivo paragrafo primo
nuova pubblicazione, come invece spesso è previsto in alcuni ordinamenti nordamericani con l’evi-dente scopo di non lasciare alcun dubbio sulla volontà del legislatore di far tornare in vigore una disciplina abrogata. Si può osservare come oggi, con i mezzi forniti dall’informatica, potrebbe forse sembrare eccessiva la richiesta di riprodurre per intero la disposizione o la legge da ripristinare, poi-ché l’interprete è nella condizione di poter agevolmente recuperare il testo “reviviscente” grazie alla mera indicazione degli estremi e tale circostanza non sembra pregiudicare esigenze di certezza del diritto; è possibile che, ove previsto, l’obbligo di una riproposizione integrale del testo e/o di una nuova pubblicazione fosse originariamente concepito anche in ragione della minor facilità con cui, all’epoca in cui tale obbligo fu formulato, si poteva accedere ai testi di leggi abrogate. Va però notato come, ancora oggi, l’integrale riproposizione del testo assicuri nel modo migliore le esigenze di cer-tezza, poiché effettivamente questa modalità di ripristino risulta la più chiara e inequivocabile in