Il decreto-legge è un atto normativo pacificamente avente una durata provvisoria8 e in quanto tale, prima della conversione in legge, o della mancata conversione, non è idoneo ad esplicare effetti de-finitivi e permanenti9: dunque, non soltanto l’efficacia temporanea che gli è riconosciuta costituzio-nalmente impedisce di ritenere che la normativa da esso prevista abbia carattere stabile e duraturo, ma soprattutto – ai fini che qui interessano – le sue disposizioni non possono porre in essere un effetto abrogativo dotato del carattere della definitività.
In caso di mancata conversione, il decreto-legge perde efficacia sin dall’inizio e si tratta dell’unica ipotesi in cui l’ordinamento espressamente prevede «la cancellazione dell’efficacia di una disposi-zione, e con effetti ex tunc»10.
In tale evenienza, dunque, le norme preesistenti che risultavano in contrasto con quanto disposto dal decreto-legge non convertito tornano a essere pienamente efficaci, anche con riferimento ai rap-porti sorti nei sessanta giorni di provvisoria vigenza dello stesso11: le norme abrogate dal decreto-legge non convertito sono dunque ripristinate, sicché a posteriori ogni abrogazione disposta dal de-creto-legge deve essere considerata tamquam non fuisset12, impedendo retroattivamente il dispiegarsi dell’effetto abrogativo.
Dottrina e giurisprudenza talvolta si riferiscono a tale evenienza definendola come reviviscenza13. Tuttavia, a riprova di quanto il termine sia ambiguo, va ricordato che la dottrina con “reviviscenza”
8 In questi termini Corte cost., 24 ottobre 1996, n. 360.
9 V., per tutti, L.PALADIN, Art. 77, in Commentario della Costituzione, a cura di Giuseppe Branca, La formazione
delle leggi, tomo II, Bologna-Roma, 1979, p. 44, secondo cui «l’attitudine dei decreti-legge a creare diritto di rango
legislativo non è precisamente quella delle leggi vere e proprie: visto che la loro efficacia rimane temporanea e, quel che più conta, i loro disposti sono concepiti dalla Costituzione come istituzionalmente precari».
10 Così A.BARBERA, Appunti per una discussione sul ripristino di disposizioni abrogate, in R.BIN,G.BRUNELLI,A. PUGIOTTO,P.VERONESI (a cura di), Nel “limbo” delle leggi. Abrogazione referendaria della legge Calderoli e
revivi-scenza delle leggi Mattarella?, Torino, 2012, p. 42. Sugli effetti della mancata conversione v., per tutti, F. SORRENTINO, G.CAPORALI, Legge (atti con forza di), in Dig. disc. pubbl., IX, Torino, 1994, p. 127-128;
11 Cfr. G.PITRUZZELLA, La legge di conversione del decreto legge, Padova, 1989, p. 304.
12 Ricorre a tale espressione R. QUADRI,Dell’applicazione della legge in generale, art. 10-15, in Commentario del Codice civile, a cura di A. Scialoja e G. Branca, Disposizioni sulla legge in generale, Bologna-Roma, 1974, p. 177.
13 In dottrina v. ad es. C.MORTATI,Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1976, p. 711; G.ZAGREBELSKY, Manuale
di Diritto Costituzionale, vol. I, Il sistema delle fonti del diritto, rist., Torino, 1991,p. 184; G.PITRUZZELLA, La legge di
conversione del decreto legge, cit., p. 308-310 (su cui si tornerà infra); S.M.CICCONETTI, Dipendenti pubblici e principio
di eguaglianza: i possibili effetti a catena derivanti dalla sentenza n. 223/2012 della Corte costituzionale, in www.giur-cost.com, p. 3 sub nota 2. Con maggior prudenza terminologica, c’è chi parla di «una sorta di reviviscenza»: così M.
CATERINI,Reviviscenza normativa e legalità penale. Il caso del testo unico dell’edilizia, in Critica del Diritto, 2003, p.
indica comunemente il ripristino di una norma in modo non strettamente automatico, ma per opera di un’attività dell’interprete14.
Il ripristino di una norma abrogata da un decreto-legge a seguito della mancata conversione in legge, invece, costituisce un effetto che può ben dirsi oggettivo e non lascia margini di incertezza circa quale sia la norma da considerarsi vigente.
In realtà, sembra che la definizione del fenomeno come reviviscenza dipenda dalla diversa rico-struzione dell’abrogazione disposta dal decreto-legge prima che scada il termine per la conversione in legge.
Parte della dottrina ritiene che l’effetto posto dal decreto-legge non ancora convertito nei confronti di norme previgenti si possa qualificare non tanto come abrogazione in senso proprio, quanto piutto-sto come sospensione di efficacia15; soltanto la stabilizzazione degli effetti mediante conversione in legge potrebbe, in tale prospettiva, determinarne l’effettiva abrogazione di norme previgenti.
Pertanto il ripristino delle norme abrogate dal decreto-legge decaduto non integrerebbe, dal punto di vista tecnico, un’ipotesi di reviviscenza, stante la natura provvisoria delle norme in attesa di con-versione e, dunque, anche dei relativi effetti abrogativi. In questo caso non si verificherebbe infatti un’effettiva successione di norme: la perdita retroattiva di efficacia del decreto-legge non convertito comporterebbe di non dover considerare le norme introdotte dallo stesso sotto il profilo della succes-sione nel tempo delle leggi. Si assisterebbe piuttosto, sul piano fattuale, ad una successucces-sione di situa-zioni normative, in quanto tale inidonea a esplicare veri e propri effetti abrogativi16.
A tale ricostruzione dell’effetto abrogativo disposto dal decreto-legge in attesa di conversione si potrebbero muovere due obiezioni.
In primo luogo, la fine della sospensione di efficacia di una norma ha generalmente conseguenze diverse da quelle della caducazione ex tunc di norme previste da un decreto-legge non convertito in legge. La ripresa di efficacia delle norme sospese, infatti, non implica che queste divengano retroat-tivamente applicabili ai rapporti sorti durante il periodo della loro sospensione; al contrario, nel caso di mancata conversione in legge le norme abrogate dal decreto-legge si “riespandono” con pienezza e totalità nei confronti dei rapporti sorti durante la loro provvisoria limitazione di efficacia17.
abrogazione è venuta meno, con effetto retroattivo, così da determinare la reviviscenza»; Corte cost., sent. 5 giugno 2013, n. 116.
14 Cfr. il paragrafo 1.3. del primo capitolo.
15 Cfr. V.CRISAFULLI, Lezioni di diritto costituzionale, vol. II, 1, VI ed. a cura di F. Crisafulli, Padova, 1993, p. 221; A.CELOTTO, Fonti del diritto e antinomie, II ed., Torino, 2014, p. 88.
16 Cfr. A.CELOTTO, Reviviscenza degli atti normativi, in Enc. giur., XVII, Roma, 1998, p. 2.
17 In questo senso P.CARNEVALE, Il caso delle leggi contenenti clausole di «sola abrogazione espressa» nella più
recente prassi legislativa. Per un tentativo di rimeditazione organica anche alla luce della problematica degli autovincoli legislativi, in F.MODUGNO (a cura di), Le trasformazioni della funzione legislativa, Milano, 1999, p. 24 s.
In secondo luogo, qualificare come sospensione di efficacia e non come abrogazione l’effetto delle norme del decreto-legge sulle norme previgenti sembra presupporre una lettura a posteriori della vicenda, quando cioè si è verificata la mancata conversione in legge di una disposizione abrogatrice del decreto-legge.
Altra parte della dottrina, partendo dal presupposto che il decreto-legge è una fonte del diritto «avente valore di legge ordinaria» prevista dalla Costituzione, ritiene che esso possa validamente produrre un effetto abrogativo nei confronti delle norme e delle disposizioni previgenti: è soltanto
dopo la mancata conversione in legge che le norme abrogate dal decreto-legge riprendono efficacia,
dovendo invece considerarsi abrogate (e non in altra condizione giuridica) durante il periodo di vi-genza dello stesso decreto-legge18.
Sulla base di questa ricostruzione, alcuni ritengono che la mancata conversione in legge dia luogo all’abrogazione retroattiva delle disposizioni contenute nel decreto-legge19. Tale orientamento, ai fini che qui interessano, conduce a qualificare come reviviscenza il ripristino ex tunc delle norme e delle disposizioni abrogate dal decreto-legge, nel caso in cui vi sia la sua decadenza20: in effetti, in questa prospettiva, si tratterebbe del ripristino di norme abrogate, per effetto di una abrogazione retroattiva. Comunque si voglia inquadrare lo status delle norme che il decreto non convertito aveva inteso abrogare, cioè come effettivamente abrogate o soltanto quasi come sospese nell’efficacia, nessuno dubita che all’esito della mancata conversione in legge vi sia il loro ripristino: tutti gli effetti prodotti dal decreto-legge vengono meno, inclusi quelli abrogativi, ripristinando il quadro normativo prece-dente alla sua emanazione21.
Tuttavia, se si ritiene che l’abrogazione disposta dal decreto-legge sia già perfetta prima della sua eventuale conversione in legge, si ammette che l’effetto abrogativo possa essere provvisorio, cioè che non sia dotato di quel carattere di definitività e irrevocabilità che la dottrina maggioritaria gli ricono-sce – e sulla base del quale, si ricorda, tende a escludere, salvo che in particolari casi, la possibilità di reviviscenza a seguito di abrogazione di norma abrogatrice nell’ordinamento giuridico italiano22.
Al contrario, una tale conseguenza non si riscontra se si ricostruisce l’abrogazione disposta dal decreto-legge come mera sospensione di efficacia, la quale può essere stabilizzata in vera e propria abrogazione in caso di conversione in legge, mentre cessa retroattivamente in caso di mancata
18 Cfr. G.PITRUZZELLA, La legge di conversione del decreto legge, cit., p. 308 ss.
19 Cfr. A.PIZZORUSSO,Sistema istituzionale del diritto pubblico italiano, Napoli, 1988, p. 229; G.PITRUZZELLA, La
legge di conversione del decreto legge, cit., p. 308.
20 Cfr. G.PITRUZZELLA, La legge di conversione del decreto legge, cit., p. 308-310.
21 Cfr. G.GUZZETTA, Decreto-legge, in Dizionario di diritto pubblico, diretto da S. Cassese, III, Milano, 2006, p. 1750: «la mancata conversione travolge (ex tunc) tutte le modificazioni giuridiche prodotte dal provvedimento del go-verno».
versione; tuttavia, si è visto come una ricostruzione di questo tipo si scontri con obiezioni non facil-mente superabili, quali soprattutto la cogenza del decreto-legge nel periodo della sua vigenza ricono-sciuta dalla stessa Costituzione.
Si ricorda inoltre che se il problema consiste nel qualificare come reviviscenza un fenomeno in cui, a posteriori, l’effetto abrogativo è rimosso retroattivamente come se non fosse mai avvenuto, una critica analoga si potrebbe muovere al concetto di reviviscenza a seguito di invalidità della norma abrogatrice23.
Del resto, non a caso gli effetti della declaratoria di incostituzionalità sono ormai equiparabili sul piano sostanziale a quelli della caducazione del decreto legge. Come già ricordato nel primo capi-tolo24, la cessazione di efficacia testualmente prevista dall’art. 136 Cost. in conseguenza della pro-nuncia di illegittimità è stata interpretata come un annullamento della norma impugnata, con effetti in concreto assimilabili a quelli della mancata conversione del decreto-legge (pur nella diversità dei presupposti alla base dei due fenomeni): in entrambi i casi, la norma è colpita nella sua esistenza ed è estromessa dall’ordinamento con effetto retroattivo e, dunque, su un piano virtuale è come se l’abro-gazione non fosse mai avvenuta.
Pertanto, anche volendo qualificare come reviviscenza la circostanza che, a seguito della deca-denza totale del decreto-legge, le eventuali abrogazioni da esso disposte si considerino radicalmente venute meno, va comunque considerato che in ipotesi di questo tipo non si pongono i problemi di discrezionalità e di rischi per la certezza del diritto che invece possono contraddistinguere l’ipotesi generale di reviviscenza per abrogazione o illegittimità di norma abrogatrice; simili problemi, però, possono presentarsi qualora vi siano emendamenti interpretabili come mancata conversione parziale del decreto-legge, come si vedrà subito.