Il decreto-legge, come particolare tipo di atto normativo previsto nel nostro ordinamento, può porre alcune questioni peculiari relative alla reviviscenza.
Non sembrano porsi problemi particolari nei casi in cui disposizioni espressamente abrogatrici, o da cui si ricavano norme implicitamente abrogatrici, sono contenute sin dall’inizio in un decreto-legge che è poi convertito in decreto-legge senza che su di esse intervengano modificazioni. In relazione alla questione della reviviscenza, queste ipotesi non presentano aspetti diversi da quelli già analizzati nel precedente capitolo: tali disposizioni, ormai per così dire “stabilizzate” e facenti parte a pieno titolo dell’ordinamento, saranno infatti interpretate con i medesimi criteri con cui sono interpretate quelle contenute in leggi o in decreti legislativi.
Tuttavia, la natura provvisoria del decreto-legge e le vicende del procedimento di conversione meritano un’attenzione particolare poiché presentano alcuni aspetti specifici, proprio in relazione alla stabilità nel tempo della normazione, che non ricorrono nel procedimento di formazione degli altri atti normativi di rango primario. Tali aspetti possono essere sintetizzati come segue.
a) Anzitutto, il decreto-legge può non essere convertito in legge; la conseguenza della mancata
conversione consiste nella sua perdita di efficacia «sin dall’inizio» (art. 77, terzo comma Cost.), con la conseguenza di dover considerare come mai avvenute le eventuali abrogazioni che erano state disposte dal decreto-legge non convertito.
b) In secondo luogo, nel processo di conversione il testo del decreto-legge può essere emendato,
come spesso accade, oppure può essere convertito in legge soltanto parzialmente. Ci si può così chie-dere qual è la sorte di norme di cui la formulazione originaria del decreto prevedeva o determinava l’abrogazione, quando esse non sono più previste dal testo dello stesso decreto come convertito in legge.
c) Può sorgere l’interrogativo, inoltre, circa la possibilità di qualificare in termini di reviviscenza
l’eventuale legge di sanatoria di un decreto non convertito.
d) Infine, poiché il decreto-legge può essere adottato solo nei casi previsti dalla Costituzione e,
soprattutto, poiché la giurisprudenza della Corte costituzionale ha elaborato una serie di limiti anche in relazione alla procedura di conversione, si pone anche la questione dell’illegittimità del decreto-legge in relazione a vizi formali che attengono al procedimento suo proprio, quale stabilito nei suoi termini essenziali dall’art. 77 Cost.
Tale ultima questione, implicando un vizio di legittimità e dunque investendo la validità dell’atto, sarà affrontata nel quinto capitolo; basti qui anticipare che è ormai generalmente accettata la possibi-lità di reviviscenza in forza di pronunce di accoglimento della Corte costituzionale quando sono col-piti un intero atto (e dunque tutte le disposizioni dello stesso) o una norma abrogatrice e che, inoltre, l’ipotesi di un vizio procedurale attinente al decreto-legge o alle disposizioni inserite in sede di con-versione è tutt’altro che di scuola.
Prima di procedere a illustrare le questioni relative ai rapporti fra decreto-legge e reviviscenza può essere utile qualche cenno circa il peso della decretazione d’urgenza nella crisi della certezza del diritto.
Come noto, l’adozione di un numero elevato di decreti-legge da parte del Governo è ormai una prassi risalente e consolidata, tanto che è sistematica la violazione dello spirito della Costituzione che consente l’adozione di questi atti avente forza di legge soltanto in «casi straordinari di necessità e di urgenza»1.
Non è questa la sede per approfondire i motivi per cui tale prassi si è instaurata e per cui è impro-babile che nel prossimo futuro essa venga abbandonata. Senza pretesa di esaustività, si può notare come, rispetto a quanto previsto nella maggior parte delle forme di governo europee, il governo ita-liano si trovi in una posizione di formale debolezza nel procedimento legislativo svolto nell’ambito del Parlamento.
La forma di governo italiana, infatti, oltre a essere debolmente razionalizzata2, non contempla mezzi particolari con cui il Governo possa condizionare il calendario dei lavori parlamentari e inoltre comporta un sistema di bicameralismo perfetto; tali condizioni non sono oggettivamente quelle ideal-mente più favorevoli alla realizzazione in tempi certi del programma politico di un qualsiasi Go-verno3.
Se a ciò si aggiunge che nell’ordinamento italiano non è prevista la riserva di regolamento4 e, dunque, la legge può tendenzialmente disciplinare qualunque materia senza il vincolo di prevedere
1 L’abuso nel ricorso alla decretazione d’urgenza è un dato riconosciuto da chiunque. Cfr., ex pluribus, A.SIMONCINI (a cura di), L’emergenza infinita. La decretazione d'urgenza in Italia, Macerata, 2006; A.CELOTTO, L’abuso del
decreto-legge, Padova, 1998; S.M. CICCONETTI, Le fonti del diritto italiano, II ed., Torino, 2007, p. 303 ss., secondo cui «il decreto-legge, da strumento straordinario per l’emergenza – come era stato concepito dai costituenti – diventa il più delle volte strumento ordinario sostitutivo degli atti d’iniziativa governativa»; R.BIN,G.PITRUZZELLA, Le fonti del diritto, II ed., Torino, 2012, p. 141-143; F.BIONDI, Riflessioni sull’uso del decreto-legge come “disegno di legge rinforzato” (A
partire dalla vicenda del decreto-legge n. 149 del 2013, in tema di riforma del sistema di finanziamento dei partiti poli-tici), in R.CALVANO (a cura di), “Legislazione governativa d’urgenza” e crisi, Napoli, 2015, p. 77-79.
2 Cfr. M.VOLPI, Libertà e autorità. La classificazione delle forme di Stato e delle forme di governo, IV ed., Torino, 2010, p. 125.
3 In dottrina si ritiene che il ricorso frequente alla decretazione d’urgenza sia dovuto soprattutto alla certezza dei tempi imposta dal procedimento ex art. 77 Cost.; cfr. per tutti F.BIONDI,S.LEONE,Il Governo “in” Parlamento: evoluzione storica e problematiche attuali, in Rivista AIC, 1, 2012, 14 marzo 2012, p. 15; R.PERNA, Tempi della decisione ed abuso
della decretazione d’urgenza, in Quad. cost., 1, 2010, p. 64.
4 Come previsto, ad esempio, nell’ordinamento francese : cfr. l’art. 37 Cost. francese, secondo cui «les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire».
soltanto regole generali e astratte, è evidente che in relazione alla funzione legislativa la Costituzione riserva al Governo un ruolo di indirizzo meno incisivo di quanto invece previsto in altri Stati demo-cratici5, incluse le forme di governo parlamentare6.
Tuttavia, sul piano fattuale il Governo riesce a guadagnare centralità all’interno del procedimento di produzione delle norme statali ricorrendo a strumenti che sono stati previsti in realtà ad altri scopi, ma risultano a questo fine particolarmente efficaci. Come noto, uno di questi strumenti è proprio il decreto-legge, che presenta – dal punto di vista dell’esecutivo, ovviamente – molti vantaggi7.
Anzitutto, le norme adottate entrano subito in vigore; inoltre, il Parlamento dovrà pronunciarsi entro un termine stringente e, se non particolarmente incline alla conversione, alla bisogna potrà es-sere “forzato” mediante l’apposizione della questione di fiducia (altro strumento totalmente snaturato rispetto alla propria ratio), il cui effetto consiste nella decadenza di tutte le proposte emendative pre-sentate sul testo su cui essa è stata posta.
Se, per alcuni versi, l’abuso della decretazione d’urgenza può trovare una parziale giustificazione nell’esigenza – propria di tutti i governi delle democrazie contemporanee – di influenzare o guidare le linee dell’attività legislativa, d’altro canto tale prassi, oltre ad aver reso mera formalità i requisiti di necessità e urgenza, ha rilevanti conseguenze pratiche sulla qualità della normazione.
L’adozione di un numero ingente di decreti-legge significa, infatti, che l’attività normativa non è particolarmente pianificata nemmeno a livello governativo; ciò si traduce in una scarsa qualità dei testi adottati dal Consiglio dei ministri, spesso carenti di una sufficiente istruttoria. D’altro canto, la possibilità di emendare il decreto in sede di conversione genera continui fenomeni che si potrebbero definire di “assestamento” normativo, se non di vera e propria riscrittura di norme, all’origine mal meditate, a causa della loro frettolosa stesura.
È evidente che, in tale contesto, la certezza del diritto appare un po’ una chimera; è altresì chiaro che testi normativi adottati in tempi concisi, in assenza di una programmazione complessiva e spesso presentando una carente formulazione tecnica si prestano a intervenire nell’ordinamento in modo
5 Restando nell’esempio francese, è noto come in quell’ordinamento la Costituzione attribuisca al governo incisivi poteri volti a indirizzare l’attività legislativa, ivi compresi specifici poteri di accelerazione: cfr., per tutti, P.PASSAGLIA,
L’invalidità procedurale dell’atto legislativo. Le esperienze italiana e francese a confronto, Torino, 2002, p. 452 ss.
6 Nell’ordinamento tedesco, ad esempio, l’art. 76 della Legge fondamentale stabilisce i termini entro cui il Bundesrat deve esaminare i progetti di legge del Governo. Per uno studio comparato delle procedure di cui i Governi si servono per far approvare i propri disegni di legge nei rispettivi Parlamenti cfr. C.VINTZEL,Les armes du gouvernement dans la procédure législative, Parigi, 2011 (con riferimento agli ordinamenti francese, britannico, tedesco e italiano). Per un
recente studio della questione nell’ordinamento italiano cfr. M.FRANCAVIGLIA,Procedimento legislativo e forma di go-verno. Profili ricostruttivi e spunti problematici dell’esperienza repubblicana, Roma, 2015.
7 Si assiste, come rilevato in dottrina, a «una progressiva “despecializzazione” della fonte “decreto-legge”: sempre più contenitore normativo “multiuso”, pronto ad ospitare qualsivoglia contenuto, così come un disegno di legge ordina-rio»: così A.SIMONCINI,E.LONGO, Dal decreto-legge alla legge di conversione: dal controllo potenziale al sindacato
disordinato, col rischio di determinare effetti abrogativi non esattamente ponderati dal Governo che ha adottato il decreto-legge.