Come illustrato nel precedente capitolo, nel nostro ordinamento mancano disposizioni puntuali che indichino quale sia la conseguenza sul piano normativo dell’abrogazione di norme abrogatrici; per questo motivo la disciplina della reviviscenza deve essere ricavata per via interpretativa dalle disposizioni sull’abrogazione, dalle quali – come si è già approfondito – la dottrina non ricostruisce unanimemente nemmeno lo stesso fenomeno abrogativo, né tantomeno ha trovato posizioni unanimi circa la reviviscenza a seguito di abrogazione di norma abrogatrice.
Il legislatore non è intervenuto direttamente sulla questione; si sarebbe ad esempio potuto inserire nelle Preleggi una disposizione che regolasse o vietasse la reviviscenza, come prevede il codice civile spagnolo75, in modo da porre chiarezza sul punto.
Con riferimento allo specifico problema dell’abrogazione di norma abrogatrice, alcune indicazioni precise si ricavano indirettamente soltanto in atti di carattere non normativo, né prescrittivo, adottati nel tempo dal Governo o da suoi dipartimenti, talvolta congiuntamente alle Presidenze delle Camere. La circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri, emanata d’intesa con i Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, recante le “Regole e raccomandazioni per la formulazione tecnica dei testi legislativi”76 al punto n. 15, lettera d, stabilisce che «se si intende fare rivivere una disposizione abrogata o modificata occorre specificare espressamente tale intento».
Da tale circolare emerge chiaramente una netta chiusura verso ogni tipo di fenomeno ripristinatorio che non sia espressamente e puntualmente previsto da una disposizione normativa, senza dunque margini interpretativi da parte dei soggetti chiamati ad applicare il diritto. La reviviscenza viene cor-rentemente intesa, come già descritto nel primo capitolo, come un fenomeno derivante da una rico-struzione dell’interprete che trae le conseguenze del venir meno di una norma abrogatrice, in assenza di un’espressa indicazione in tal senso: dunque, adottando tale circolare il Governo e le massime cariche del Parlamento hanno negato in radice la configurabilità della reviviscenza intesa, per così
75 L’art. 2, comma 2 del codice civile spagnolo stabilisce che «por la simple derogación de una ley no recobran vigen-cia las que ésta hubiere derogado» (si stabilisce cioè che la mera abrogazione di una legge non comporta la vigenza delle leggi che quest’ultima aveva abrogato). Cfr. L.M.DIEZ-PICAZO, La derogación de las leyes, Madrid, 1990, p. 235 ss. Sul punto si tornerà infra, nel successivo paragrafo quinto.
76 Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 20 aprile 2001, sulla quale v. V.DI CIOLO,La progettazione legislativa in Italia, Milano, 2002, p. 100-102. Tale circolare aggiorna quelle adottate, in identico testo, dai Presidenti
dire, in senso stretto, ammettendo solo le ipotesi (pacifiche) che la dottrina qualifica come novazione della fonte, in cui il rinvio alla norma abrogata è espressamente previsto77.
Analoghe conclusioni sono ribadite, con maggior precisione, nella susseguente “Guida alla reda-zione dei testi normativi” elaborata nel 2001 dal Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi78, che al punto 3.5 prevede che «se si intende fare rivivere una disposizione abrogata non è sufficiente abrogare la disposizione abrogativa, ma occorre specificare espressamente tale intento, abrogando la norma abrogatrice e richiamando esplicitamente la norma abrogata; ovvero, più semplicemente, abro-gando la norma abrogatrice e riproponendo ex novo la disposizione già oggetto di abrogazione. In ogni caso, la reviviscenza ha effetto ex nunc».
Più in generale, la direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 febbraio 2009 (“Istrut-toria degli atti normativi del Governo”) raccomanda «una particolare attenzione alle regole e racco-mandazioni per la formulazione tecnica dei testi» come codificate nella circolare e nella guida sopra menzionate, in base alla considerazione per cui «la qualità della redazione è essenziale per assicurare la chiarezza e la comprensibilità dei testi normativi» (punto 2.2 della direttiva; una previsione analoga ricorre al punto 7 in relazione agli emendamenti governativi ai progetti di legge all'esame del Parla-mento).
A tal fine, secondo quanto previsto da tale direttiva la relazione illustrativa che deve accompagnare i progetti di atti normativi del Governo deve indicare con chiarezza, fra le altre cose, «come le nuove disposizioni che si introducono intervengono sulla normativa vigente, al fine di agevolare la lettura delle nuove norme e di evitare possibili dubbi interpretativi» (punto 2.2 della direttiva).
Lo scopo delle circolari è quello di orientare l’attività di produzione normativa indicando regole e raccomandazioni di carattere tecnico (talvolta di disarmante ovvietà79), di modo che i testi delle di-sposizioni legislative e regolamentari siano comprensibili e chiari; proprio in ragione della pessima qualità che si riscontra in gran parte della produzione normativa, il fine evidente di tali regole e rac-comandazioni è quello di assicurare l’effettività in concreto degli atti normativi, in un’ottica di cer-tezza del diritto intesa quale conoscibilità delle norme che compongono l’ordinamento.
Le circolari sono però atti amministrativi generali80 e, in quanto tali, non possono vincolare l’eser-cizio dell’attività normativa degli organi dai cui vertici sono state adottate, tanto che la loro eventuale
77 Sull’autonomia della novazione rispetto alla reviviscenza cfr. G.U.RESCIGNO, Reviviscenza di disposizioni
giuridi-che e referendum abrogativo, in Dir. pubbl., 3, 2011, p. 730 e ID.,L’atto normativo, Bologna, 1998, p. 121; si rinvia a
quanto esposto nel primo capitolo al paragrafo 1.1.
78 Adottata con circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 2 maggio 2001, n. 1088. n. 1/1.1.26/10888/9.92. 79 Come nota R.GUASTINI in Forum. La tecnica della legislazione, in Riv. dir. cost., 2000, p. 238, con riferimento alla formulazione di regole davvero elementari quale quella secondo cui «il comma termina con il punto e a capo» (punto 7, lett. a) della Circolare della Presidenza del Consiglio dei ministri 20 aprile 2001).
80 Cfr. G.PASTORE, Il valore delle regole di tecnica legislativa nel discorso del legislatore, in Tigor. Riv. di scienze
violazione non comporta alcun tipo di sanzione giuridica: le eventuali censure di costituzionalità di testi legislativi in ragione della loro cattiva formulazione si fondano infatti non sulla violazione di tali regole di tecnica legislativa, bensì sulla violazione del principio di ragionevolezza/razionalità, rica-vato secondo giurisprudenza costante dall’art. 3 della Costituzione81. Le regole e raccomandazioni formulate nelle circolari sono pertanto da intendersi «come “consigli”, non come “comandi”»82; esse sono, del resto, disattese con regolarità, come dimostra la prassi della produzione normativa di Par-lamento e Governo; a maggior ragione, tali indicazioni non sono vincolanti per l’interprete. Ai fini della reviviscenza, dunque, le circolari possono soltanto rivelare quale sia nei confronti di questo fenomeno l’atteggiamento degli uffici tecnici del Governo e del Parlamento nell’ottica di rendere facilmente comprensibili agli interpreti i loro atti normativi.
A ciò si aggiunge la direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri del 10 settembre 2008, che definisce tempi e modalità di effettuazione dell'analisi tecnico-normativa (ATN)83, cioè della rela-zione che accompagna gli schemi di atti normativi e i regolamenti adottati dal Governo; si tratta di uno strumento che «verifica l'incidenza della normativa proposta sull'ordinamento giuridico vigente» (punto 2 della direttiva). All’allegato “A” di tale direttiva è specificato che la relazione deve eviden-ziare e individuare, fra le altre cose, gli effetti abrogativi delle disposizioni dell’atto e specifica al punto 5 della III parte che devono essere individuate le disposizioni «aventi effetto retroattivo o di reviviscenza di norme precedentemente abrogate o di interpretazione autentica o derogatorie rispetto alla normativa vigente».
Non sembra di immediata chiarezza cosa si intenda con precisione col termine “reviviscenza”, che del resto ricorre mai nella legislazione e negli atti dello Stato con riferimento alle vicende abrogative (il sostantivo, invece, è frequente in questa accezione nella legislazione regionale e si intende quale sinonimo di ripristino esplicito da parte del legislatore84); data la collocazione fra le norme retroattive e quelle di interpretazione autentica, sembra che in questo caso la Presidenza del Consiglio dei Mini-stri voglia riferirsi al particolare caso di ripristino dato dall’abrogazione retroattiva della norma abro-gatrice, con conseguente ripristino di efficacia ex tunc della norma originariamente abrogata. Dalla
81 Ivi, p. 22-23.
82 Così R.GUASTINI in Forum. La tecnica della legislazione, cit., p. 238.
83 Su cui v., in generale, F.BAILO, L’analisi tecnico normativa nella direttiva del 2008: innovazioni e prassi applicative, in R.ZACCARIA (a cura di), Fuga dalla legge? Seminari sulla qualità della legislazione, Brescia, 2011, p. 40 ss.; P.G RA-VANO,L.TIVELLI, La qualità della legislazione in Italia. Stato dell’arte e prospettive, in Iter legis, 2009, p. 143 ss.; A.G HIRI-BELLI, Presidente del Consiglio dei Ministri Direttiva 10 settembre 2008. Tempi e modalità di effettuazione dell’analisi
tecnico-normativa, in Codice di drafting, a cura di P.COSTANZO, in www.tecnichenormative.it, 2008.
84 V., ex multibus, la l.r. Molise 10 febbraio 2014, n.4, il cui titolo è “Abrogazione della legge regionale 7 agosto 2012, n. 19. Reviviscenza della legge regionale 19 aprile 1985, n. 10”. All’art. 1 di tale legge è previsto quanto segue:
«1. La legge regionale 7 agosto 2012, n. 19 (Interventi in favore delle associazioni combattentistiche e d'arma) è abrogata.
2. In conseguenza dell'abrogazione di cui al comma 1 interamente rivive la legge regionale 19 aprile 1985, n. 10 (Contributi a favore delle associazioni combattentistiche e d'arma)».
necessità di indicare nell’ATN l’eventualità della reviviscenza sembra comunque poter dedurre che si tratti sempre di un ripristino esplicito, che non lasci spazio a margini interpretativi.
Dagli atti fin qui ricordati si può ricavare che nelle prescrizioni non vincolanti che regolano il
drafting delle norme legislative, Governo e Parlamento escludano in radice la reviviscenza come
fenomeno rilevato dall’interprete a seguito di abrogazione di norma abrogatrice; tuttavia, non deve essere trascurato lo scopo di tali regole e direttive.
Come si è illustrato nei precedenti paragrafi, dottrina e giurisprudenza, pur non essendo giunte a conclusioni unanimemente condivise sul fenomeno, ammettono la reviviscenza soltanto in casi ecce-zionali; la reviviscenza, inoltre, anche quando ammessa non va esente dall’inevitabile incertezza che contraddistingue ogni ricostruzione interpretativa che non sia strettamente aderente al testo di una disposizione normativa. Se le raccomandazioni contenute nelle direttive sopra citate sorgono quale tentativo di garantire certezza e conoscibilità delle norme, appare come logica conclusione quella di non ritenere che un fenomeno dai contorni incerti operi in modo autonomo da un’esplicita indicazione testuale, ovvero dall’unica modalità che non pone questioni interpretative; si tratta però di un tentativo insufficiente, in quanto – come si è accennato – tali prescrizioni non hanno la forza di vincolare né gli organi che producono gli atti normativi, né soprattutto gli interpreti, che restano liberi di trarre dai principi dell’ordinamento una conclusione diversa.
Da ultimo, deve rilevarsi come nella prassi spesso il legislatore usi in modo inesatto i termini tecnici a cui ricorre. Si è già ricordata nel precedente capitolo la fortuna dell’infelice espressione «sono e restano abrogate»85, che dimostra come gli stessi organi legislativi da un lato cerchino di assicurare la certezza del diritto e dall’altro lato non siano però in grado di stabilire puntualmente quali siano le norme vigenti in un dato momento – o, ancor peggio, come gli stessi si disinteressino del problema, che finisce inevitabilmente col gravare sugli interpreti. Come rilevato in dottrina, tale formulasembra indurre «a considerare necessaria l’espressa dichiarazione circa la persistenza dell’ef-fetto abrogativo e perciò a ritenere, in sua mancanza, la riviviscenza di norme precedentemente abro-gate»86, così smentendo proprio quelle indicazioni contenute nelle citate circolari sulla redazione dei testi normativi.
85 Per l’uso di tale locuzione nella legislazione statale e regionale si rinvia alla nota n. 80 del primo capitolo.
86 Così L.GENINATTI SATÈ, Incertezze conseguenti ad alcune forme di abrogazione, in M.DOGLIANI (a cura di), Il
4. L’orientamento della Corte costituzionale: reviviscenza ammessa in caso di mera