fairness.
Nel diritto inglese non esiste un generale obbligo di motivazione imposto dalla legge, anzi, proprio, l’esistenza di speciali imposizioni previste da alcuni statues indicati
568 «For reasons of convenience inspectors hearing planning appeals have been empowered to decide a
great many of the cases themselves. This does alter the fact that legal decisions and political decisions are different thins and require different procedure» in H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 807.
569 «the sole use of the liberty to make objections was that the objectors […] might blow off steam and so
rally public opinion to which alone the Minister might blow» in H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 807.
570 «the real risk is not that the minister will perversely disregard the evidence but that he will be tempted
to act before he has discovered that there is another side to the case. The statutory inquiry has proved to be an essential piece of mechanism and the committees who have reported upon it have been unable to suggest anything better.» in H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., pp. 807-808.
nel capitolo precedente (si veda supra par. IV. 2.) permette di sostenere, al contrario, che negli altri casi l’amministrazione non è tenuta a motivare571. Sarebbe tuttavia ingenuo prendere in considerazione unicamente le disposizioni di legge, specie in un ordinamento di common law, ove il ruolo del giudice è particolarmente rilevante e potrebbe condurre ad effetti diversi ed opposti alle semplici previsioni degli statues.
Sembra allora opportuno analizzare gli orientamenti giurisprudenziali sul punto e l’evoluzione che il diritto amministrativo ha subito alla luce della judicial review.
Tentando di dare una definizione del termine natural justice, a questo ci si riferisce solitamente come «the natural sense of what is right and wrong»572. Questa
costituisce una parte del più generale principio dell’ultra vires, infatti quando una pubblica autorità adotta una decisione nell’esercizio di un potere di cui non è munita, o esercita un potere di cui è effettivamente munita, ma in modo irrazionale o in cattiva fede, deve ritenersi che l’atto adottato sia ugualmente nullo. Pertanto la natural justice, pur non essendo codificata, trova comunque un fondamento implicito nei singoli statues che attribuiscono un potere ad un soggetto pubblico, infatti: «it is to be implied […] that
Parliament does not authorise by the Act the exercise of powers in breach of the principles of natural justice, and that parliament does by the Act require, in the particular procedures, compliance with those principles»573.
Storicamente il precedente più famoso del principio viene rinvenuto nel noto Dr.
Bonham’s Case (1610), nel quale Chief Justice Coke ritenne di poter dichiarare nullo
addirittura un atto del Parlamento qualora in contrasto con il principio della natural
justice574. Più recentemente un forte sviluppo del principio si deve all’espansione della
pubblica amministrazione a partire dalla seconda metà del XIX secolo (si veda supra par. IV.1.).
Tra i principali precedenti che vengono citati vi è Cooper v Wandsworth Board of
Works575. Il Metropolis Local Management Act del 1855 imponeva l’obbligo di
notificare ad un Board l’inizio della costruzione di un immobile, in mancanza il Board
571 Anche se va rilevato parte della dottrina inglese assume posizioni sempre più radicali sulla necessità di
riconoscere un obbligo generale di motivazione: «Decisions without reasons are certainly not justice: indeed they are scarcely decisions at all». Lord Neuberger (from the Bailii Annual Lecture, 20 November 2012).
572 Voinet v. Barrett (1885) 55 LJQB 39, par. 41.
573 Fairmount Investments Ltd. V. Secretary of State for the Environment [1976] 1 WLR 1255, p. 1263. 574 D.C. SMITH, Sir Edward Coke and the Reformation of the Laws: Religion, Politics and
Jurisprudence, 1578–1616, Cambridge, Cambridge University Press, p. 168.
aveva il potere di ordinarne la distruzione. Nel caso di specie, non essendo stata ricevuta alcuna notifica, venne disposta la distruzione dell’immobile senza previamente ascoltare la parte, infatti non vi era alcun obbligo imposto a tal proposito. Il giudice non ritenne compatibile la distruzione senza aver previamente ascoltato la parte: «I think the board
ought to have given notice to the plantiff and to have allowed him to be heard. The default in sending notice to the board of the intention to build, is a default which may be explained. […] I cannot conceive any harm that could happen to the district board from hearing the party before they subjected him to a loss so serious as the demolition of his house; but I conceive a great may advantages which might arise […] by the restriction which we put upon them, that they should hear the party before they inflict him such a heavy loss». Dunque configurando una lesione al diritto di proprietà, venne riconosciuto
al privato un diritto al risarcimento576.
Uno dei principali limiti della natural justice emerse nel caso Board of Education
v. Rice nel 1911577, nel quale Lord Loreburn sottolineò che «there is no need to treat all matters as though it were a trial», tracciando una chiara distinzione tra le judicial decisions, oggetto di controllo tramite la natural justice, e le administrative decisions,
che invece non avrebbero necessitato un regime altrettanto rigido di controlli. La linea di demarcazione dovrebbe consistenere nel fatto che «a judicial decision is made
according to rules. An administrative decision is made according to administrative policy.[…] The judge’s approach is objective, guided by his idea of the law. The administrator’s approach is empirical, guided by expediency»578.
La dichiarazione aprì una stagione della giurisprudenza inglese di particolare formalismo, di cui è una rappresentazione esemplare il caso Local Government Board v.
Arlidge579. A seguito di un’ispezione l’abitazione di un privato venne dichiarata
inagibile da parte di una board, la quale non aveva dato la possibilità al proprietario di presentare alcuna prova contraria. La corte ritenne però legittima la decisione, non vi era infatti alcuna ragione di ritenere che l’amministrazione si sarebbe dovuta
576 La citazione viene dal Chief Justice Erle. Concordi furono anche gli altri due judgements del Justice
Willes, che dichiarò la regola essere «of universal application, and founded on the plainest principles of justice», ed il Justice Byles che qualificò l’atto come espressione di judicial power. Si veda H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 406.
577 Board of Education v. Rice [1911] AC 179
578 H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 34. 579 Local Government Board v. Arlidge [1915] AC 120.
comportare come una court580. Da qui la successiva tendenza della giurisprudenza, resasi necessaria per estendere il proprio controllo sugli atti dell’amministrazione, ad estendere la nozione stessa di judicial, al punto da ricomprendervi un qualsiasi atto in grado di produrre effetti restrittivi della sfera giuridica del destinatario581. La giurisprudenza raffinò successivamente questa tesi, in quanto ammise che la maggior parte degli atti produttivi di effetti restrittivi nella sfera giuridica dei destinatari erano provenienti da organi amministrativi ed aventi natura amministrativa. Pertanto venne elaborato il termine quasi-judicial, per individuare quella sottocategoria degli atti amministrativi comunque da dover assoggettare ai principi della natural justice. Un importante precedente è stato il caso Errington v Minister of Health582, in cui e stato
disposto lo sgombero di una baraccopoli attraverso prove acquisite dopo la chiusura di un’inchiesta e con un’ispezione sul luogo realizzata senza la presenza dei proprietari, ai quali era stato negato il diritto di essere ascoltati. La decisione, particolarmente incisiva sui diritti di proprietà dei destinatari, è stata dichiarata essere espressione di un potere
quasi-judicial, pertanto oggetto di judicial review583. La concezione propria della
giurisprudenza che l’attività amministrativa non potesse essere oggetto di natural
justice ha originato ciò che la dottrina ha definito una «retreat from natural justice», per
designare come la giurisprudenza, dopo un periodo di forte sviluppo dei principi generali, sembrava essersi arenata su una questione terminologica584.
Questa filone giurisprudenziale iniziò ad incrinarsi grazie ad una serie di casi nel 1963 e soprattutto nel caso Ridge v. Baldwin585. Il capo della polizia di Brighton subì un
processo insieme a due agenti suoi sottoposti per aver ostruito il corso della giustizia in alcuni procedimenti. Rispetto alle accuse i due agenti vennero dichiarati colpevoli,
580 «The words ‘natural justice’ occur in arguments and sometimes in judicial pronouncements in such
cases. My Lords, when a central administrative board deals with an appeal from a local authority it must do its best to act justly, and to reach just ends by just means. If a statute prescribes the means it must employ them. If it is left without express guidance it must still act honestly and by honest means. […] But that the judiciary should presume to impose its own methods on administrative or executive officers is a usurpation. And the assumption that the methods of natural justice are ex necessitate those of Courts of justice is wholly unfounded» Lord Shaw Local Government Board v. Arlidge [1915] AC 120.
581 Barnard v. National Dock Labour Board [1953] 2 QB 18. 582 Errington v Minister of Health [1935] 1 KB 249.
583 Si veda P. LEYLAND, G. ANTHONY, Textbook on Administrative Law, op. cit., p. 388.
584 Ciò emerge chiaramente nel caso Franklin v. Minister of Town and Country Planning [1948] AC 87,
ove si sostiene che tutte le funzioni esercitate da un ministro devono necessariamente avere natura amministrativa, quindi diviene irrilevante il rispetto della natural justice. Si veda H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 411.
mentre il capo della polizia venne assolto, nonostante le numerose critiche che il giudice mosse nei suoi confronti per lo scarso potere di controllo sugli agenti ai quali era preposto. La section 191 del Municipal Corporations Act del 1882 attribuiva al Watch
Committee il potere di licenziare il capo della polizia “whom they think negligent in the discharge of his duty, or otherwise unfit for the same”, pertanto il potere venne
esercitato immediatamente al termine del processo, senza che fosse previamente sentito alcun soggetto. Considerando che il diritto ad un’audizione equa (fair hearing) non è previsto espressamente dalla legge, secondo la previgente giurisprudenza si sarebbe reso necessario qualificare l’attività come judicial o administrative per determinare l’assoggettabilità ai principi della natural justice, applicabile unicamente nel primo caso. Al contrario, la mossa del cavallo di Lord Reid, è stata quella di reinterpretare il tradizionale criterio distintivo: se vi è una lesione di un diritto o di un’aspettativa legittima di un soggetto allora il potere va considerato judicial, ma ciò non nel senso di espressione di un potere giurisdizionale, come contrapposto al potere esecutivo, quanto piuttosto nel significato che il potere è assoggettabile a judicial review. In altri termini, un’administrative decision lesiva di diritti o aspettative legittime dei privati è comunque un atto amministrativo ed espressione di potere esecutivo, nonostante obblighi l’autorità amministrativa ad agire come se fosse espressione di potere giurisdizionale, in quanto comunque assoggettata ai principi della natural justice586. Riconoscere che il potere esecutivo può, in alcuni casi, essere vincolato dalla natural justice è stato il primo passo per superare gli orientamenti del passato e riconoscere un controllo più penetrante sullo stesso, il principio è solitamente sintetizzato in un celebre passaggio della sentenza:
«We do not have a developed system of administrative law – perhaps because until fairly recent we did not need it. So it is not surprising that in dealing with new types of cases the courts have had to grope for solutions, and have found that old powers, rules and procedure are largely inapplicable to cases which they were never designed or
586 «the answer in a given case is not provided by the statement that the giver of the decision is acting in
an executive or administrative capacity as if that were the antithesis of a judicial capacity. The cases seem to me to show that persons acting in a capacity which is not on the face of it judicial but rather executive or administrative have been held by the courts to be subject to the principles of natural justice» Lord Hudson al par. 130.
intended to deal with. But I see nothing in that to justify our thinking that our old methods are any less applicable today than ever they were to the older types of case»587.
Il secondo è stato il passaggio dai principi alla natural justice alla fairness. Nel caso Ridge v. Baldwin non si può fare a meno di utilizzare il termine judicial, in quanto l’idea di fondo è che la natural justice sia composta da principi propri del processo e soltanto in determinati casi anche un potere esecutivo sarà tenuto ad osservarli. La
fairness invece, in ultima analisi, comporta il definitivo abbandono della necessità di
ancorare l’attività amministrativa a quella giurisdizionale anche per l’applicazione di principi generali, dovendo questa essere invece assoggettata a principi propri ed in parte autonomi, piuttosto che quelli elaborati per l’attività giurisprudenziale. È vero che la
fairness si sviluppa applicando direttamente i principi della natural justice all’attività
amministrativa, pertanto è stato sostenuto che «there is no difference between natural
justice and acting fairly, but they are alternative names for a single but flexible doctrine»588. Tuttavia non vanno sottovalutati gli effetti della distinzione concettuale tra natural justice, a cui è assoggettato il potere giurisdizionale, e la fairness, a cui è
assoggettato il potere esecutivo, che rimangano tra loro in parte autonome. Se infatti condividono un punto di partenza tra loro coincidente non necessariamente ciò implica che l’evoluzione giurisprudenziale determini, a distanza di tempo, anche il medesimo e coincidente punto di arrivo589.
Il termine inizia ad apparire nel gergo della giurisprudenza a partire da un caso del 1966 ove l’ufficio immigrazione dell’aeroporto di Londra aveva rifiutato il visto ad un minore senza averlo prima ascoltato. La corte ribadì che il soggetto incaricato di adottare la decisione, pur non agendo nell’esercizio di una funzione judicial o quasi-
judicial, «must nevertheless act fairly»590. Successivamente Lord Denning MR, in riferimento ai soggetti designati dal Board of Trade per eseguire un report sull’attività
587 Ridge v Baldwin [1964] AC 40, 72 per Lord Reid. Successivamente Lord Denning si riferirà al caso
dichiarando: «There have been developments [...] that have transformed the situation. It may truly know be said that we have a developed system of administrative law», in Breen v Amalgamated Engineering Union [1971] 2 QB 175, 189 per Lord Denning.
588 H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 416.
589 L’idea di fairness è consacrata in una celebre espressione di Lord Diplock: «Where an Act of
Parliament confers upon an administrative body functions which involve its making decisions which affect to their detriment the rights of the other persons or curtail their liberty to do as they please, there is a presumption that Parliament intended that the administrative body should act fairly towards those persons who will be affected by their decisions» in R. v. Commission for Racial Equality ex. p. Hillingdon LBC [1982] AC 779.
delle società controllate, a causa dei rilevanti impatti sociali che tali report possono avere, dichiara: «I am clearly of the opinion that the inspectors must act fairly. This is a
duty which rests on them, as on many other bodies, even though they are not judicial or quasi-judicial, but only administrative»591. Più recentemente la Court of Appeal ha
iniziato a fare propria la terminologia nel sindacare l’attività dell’amministrazione592. Anche se secondo taluni il passaggio è meramente terminologico593 va rilevato che, allo stato attuale, la fairness, in mancanza di espressi obblighi previsti dalla legge, rappresenta l’istituto giuridico maggiormente assimilabile alla codificazione legislativa del procedimento amministrativo delle esperienze continentali. A ciò contribuisce la natura procedimentale delle regole della fairness, mentre si tende a negare che questa abbia anche una natura sostanziale, per la quale «not only must there be a fair hearing
but the decision itself must be fair and reasonable»594.