IV. 2. Obblighi di motivazione speciali
IV. 2.2. Le inquiries
Le inchieste (inquiries) sono l’oggetto del secondo principale obbligo di motivazione. Originariamente la loro nascita si deve allo sviluppo e all’espansione dei poteri del governo centrale e locale nel XIX secolo539. La categoria ricomprende una serie piuttosto vasta di inchieste tra loro differenti, tanto nelle procedure quanto nel contenuto. Rispetto al passato, comunque, questa diversità si è ridotta attraverso una serie di statues che hanno introdotto regole generali sulla loro disciplina, tra cui
l’Inquiries Act del 2005.
Solitamente le inchieste si aprono successivamente ad istanze (complaints) od obiezioni (objections) presentate da cittadini e sono preliminari all’adozione di una specifica decisione (decision)540, mentre altre volte è la stessa legge che considera
538 Si veda R. GIOVAGNOLI, R. FRATINI, Le nuove regole dell'azione amministrativa al vaglio della
giurisprudenza, Milano, Giuffrè, 2007, p. 162.
539 Quando divenne impossibile per il Parlamento regolare ogni singolo aspetto tramite legge, le inquiries
divennero una sorta di sostituto «in the administrative sphere, for the parliamentary process which accompanied legislation». Originariamente la legge attribuiva ad un’autorità pubblica il compito di svolgere un’inchiesta al verificarsi di determinati presupposti e, dopo aver considerato le obiezioni proposte, permetteva di adottare degli ordini a carattere provvisorio (provisional order). Questi producevano effetti solo se successivamente confermati dal Parlamento. Con lo Statutory Orders (Special Procedure) Act del 1945 alcuni Order divennero immediatamente produttivi di effetti, salvo poter essere successivamente annullati da una qualsiasi Camera del Parlamento. Da ultimo venne ridotto il ruolo del Parlamento attribuendo ad un Ministro il potere di confermare gli ordini dati, senza alcuna intervento da parte delle Camere. Oggi questa è la procedura ordinaria. Addirittura il potere di decidere in molti casi è stato delegato interamente dal Ministro al dipendente pubblico responsabile dello svolgimento dell’inchiesta. Si veda H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., pp. 803-804.
540 Si noti che il termine decision permette di avvicinarli ad organi di giustizia amministrativa, quali i
Tribunals. La distinzione risiede però nel fatto che i Tribunals sono tenuti ad accertare i fatti e a risolvere questioni applicando il diritto, seppure senza rigidi formalismi, mentre le inquiries sono volte a formulare raccomandazioni su «questions of policy». Pertanto la differenza «is based on the difference between judicial and administrative power», potendo i secondi essere sicuramente ricondotti all’attività di
un’inchiesta obbligatoria preliminarmente all’adozione di una decisione, indipendentemente da istanze di parti coinvolte541. L’importanza che storicamente hanno assunto ha comportato una riflessione sulla loro disciplina, in quanto il principale oggetto delle inchieste «is to assuage the feelings of the citizen, and to give his
objection the fairest possible consideration». Pertanto «they are a hybrid legal-and- administrative process, […] they have been made to look as much as possibile like judicial proceedings», estendendo anche a queste procedure i principi di natural justice
che sono propri della giurisdizione e dei Tribunals542.
Le procedure tendono oggi ad essere standardizzate sul modello di quella dell’espropriazione forzata per la distruzione di baraccopoli543. Inizialmente l’autorità locale competente adotta una risoluzione per definire l’area di interesse, notificandola a proprietari, conduttori ed altri soggetti interessati, ed attivando la possibilità di raggiungere un accordo di cessione volontaria. Soltanto se questo non è raggiunto si apre la procedura di espropriazione con un order che richiede il consenso del Secretary
of State. Tuttavia, se nella procedura viene formulata un’obiezione da parte di uno dei
soggetti che ha ricevuto la notifica, allora il Secretary of State, per poter confermare l’ordine, dovrà necessariamente dar luogo ad una inquiry544.
Una volta aperta l’inchiesta la procedura inizia con una fase pubblica (hearing) in cui il soggetto ispettore dal Secretary of State svolge personalmente le consultazioni545. Si tratta di un ispettore indipendente rispetto al dipartimento pubblico coinvolto e che ascolterà i soggetti interessati, i quali possono presentare propri testimoni e prove,
decision-making. Tribunals ed Inquiries sono comunque «part of the procedure for ensuring that administrative power is fairly and reasonably exercised». Si veda H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 802.
541 L’attuale legislazione concerne diversi settori, tra cui housing, town and country planning, roads,
agriculture, health, transport, police, local government, compulsury acquisitions of the land, railways, tramways ed altri mezzi di trasporto.
542 H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 802.
543 La procedura è disciplinata dall’Housing Act del 1985 alla Part IX e dall’Acquisition of Land Act del
1981.
544 «If any objection duly made as aforesaid is not withdrawn, the confirming authority shall, before
confirming the order, either cause a public local inquiry to be held or afford to any person by whom any objection has been duly made as aforesaid and not withdrawn an opportunity of appearing before and being heard by a person appointed by the confirming authority for the purpose, and, after considering the objection and the report of the person who held the inquiry or the person appointed as aforesaid, may confirm the order either with or without modifications.» Acquisition of Land Act 1981, s. 13 (2).
545 È stato istituito un apposito Planning Inspectorate, composto da più di 400 ispettori responsabili per
conferendo al procedimento «some of the atmosphere of a trial»546. L’ispettore tende a non partecipare direttamente alla controversia sostenendo le ragioni della parte pubblica, mentre si limita a prendere atto delle constatazioni rese, concludendo con l’adozione di un report, che costituisce la base su cui il ministro competente adotta la decisione. La procedura ha dunque una forte connotazione avversaria piuttosto che inquisitoria. Il report in passato non era reso pubblico e la decisione del ministro non veniva motivata, ciò ha comportato forti critiche che sono state risolte con l’assoggettamento delle inquiries a parte delle stesse regole formali dettate per i
Tribunals grazie al Tribunal and Inquiries Act del 1992547.
La prima conseguenza è stato il riconoscimento del right to know the opposing
case, ove l’opposing case solitamente si identifica nella proposta dall’autorità pubblica
che può danneggiare il destinatario o un soggetto interessato. Pertanto prima dell’inizio dell’inchiesta si rende necessaria una notificazione agli interessati. Inoltre, quando viene proposta un’obiezione, si rende solitamente necessaria una dichiarazione scritta (policy
statement) in caso di conferma dell’originaria decisione oppure dell’apertura
dell’inchiesta, da notificare almeno 28 giorni prima dell’inchiesta stessa. Se questa si fonda su dichiarazioni o atti di una pubblica autorità, questi dovranno essere messi a disposizione degli interessati.
In secondo luogo viene riconosciuto il diritto a partecipare per tutte le persone interessate al procedimento, senza che sia necessaria la titolarità di una situazione giuridica soggettiva548. In pratica il procedimento è solitamente aperto a chiunque dichiari di essere interessato549. Il diritto ricomprende anche quello di presentare prove e testimoni, nonché di esaminare le prove e sentire i testimoni presentati da altri, anche se
546 H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 804.
547 Il Frank Commitee diede atto delle due precedenti concezioni delle inquiries. Da un lato la concezione
amministrativa, predominante in passato, in base alla quale la responsabilità politica del ministro di fronte al parlamento era da ritenersi sufficiente strumento di controllo, nonché incompatibile con l’imposizione di regole capaci di guidare la decisione, in quanto la scelta della policy da seguire è scelta politica. Dall’altro la concezione giudiziale, che considerava le inquiries come dei veri e propri processi, da cui la necessità di rigide regole di forma per la tutela degli interessi delle parti, un giudice imparziale e una decisione fondata soltanto sulle prove. Si veda Frank Committee on Tribunals and Enquiries, 1957, Cmnd 218, par. 273-4.
548 Wednesbury Corporation v. Ministry of Housing and Local Government (No. 2) [1966] 2 QB 275, par.
302.
549 R.E. WRAITH, G.B. LAMB, Public Inquiries as an Instrument of Government, London, George Allen
l’ispettore gode di un’ampia discrezionalità nella gestione delle prove, potendo eliminare e tagliare ciò che non ritiene utile550.
In terzo luogo, al termine dell’inchiesta è stato imposto l’obbligo di pubblicazione del report soltanto in presenza di specifiche disposizioni di legge che lo prevedono, ma è prassi che venga comunque allegato alla decisione finale. Il report non deve contenere necessariamente una raccomandazione551, né è necessario che il ministro la segua, potendo egli decidere liberamente552. Egli è comunque tenuto a prendere in considerazione tutte le informazioni rilevanti ivi contenute, anche se si ammette pacificamente che possa decidere anche sulla base di informazioni non contenute nel
report553.
Da ultimo il Tribunals and Inquiries Act prevede un obbligo di motivazione per le decisioni adottate da un ministro a seguito di uno statutory inquiry554, oppure adottato nei casi in cui una persona coinvolta avrebbe comunque potuto dar inizio ad una
inquiry, ad esempio presentando un’obiezione.
Si tratta della medesima disposizione che regola l’obbligo di motivazione per i
Tribunals, pertanto si applica la stessa disciplina sostanziale concernente la necessità di
richiedere la motivazione, il suo oggetto ed i casi in cui può essere negata (si veda supra par IV. 2.1.). Una specifica eccezione all’obbligo è prevista, tuttavia, per quelle decisioni che sono adottate da un ministro «in connection with the preparation, making,
approval, confirmation, or concurrence in regulations, rules or byelaws, or orders or schemes of a legislative and not executive character»555, escludendo pertanto tutte le
decisioni che hanno un qualche rapporto con il potere legislativo. Inoltre rimangono escluse le inchieste in cui non prende in alcun modo parte un ministro, ad esempio perché coinvolgenti esclusivamente personale della pubblica amministrazione.
550 H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 812.
551 R. v. Secretary of State for Transport ex p. Gwent CC [1988] QB 429, si veda A.W. BRADLEY, K.D.
EWING, Constitutional and Administrative Law, London, Pearson Education, 2007, p. 709.
552 Nelsonvil Ltd. V. Minister of Housing and Local Government [1962] 1 WLR 404 in J.C.
BLACKHALL, Planning Law and Practice, Hove, Psychology Press, 2005, p. 256.
553 Prest v. Secretary of State for Wales (1982) 81 LGR 193.
554 Par. 16 Tribunals and Inquiries Act 1992: ““statutory inquiry” means– (a) an inquiry or hearing held
or to be held in pursuance of a duty imposed by any statutory provision, or (b) an inquiry or hearing, or an inquiry or hearing of a class, designated for the purposes of this section by an order under subsection (2)”.
È stato sostenuto che in questi casi la motivazione avrebbe una specifica funzione:
«it enables the citizen to understand the connection between the inspector’s report and the minister’s decision»556. In realtà dalla mancanza di un obbligo per il ministro di
decidere conformemente alle raccomandazioni formulate, o anche soltanto sulla base delle prove raccolte nel report, deriva l’impossibilità di configurare l’obbligo di motivazione in senso troppo stretto. Pertanto si ritiene che la motivazione non dovrà necessariamente indicare tutte le prove che sono state poste alla base della decisione, né indicare specificatamente perché non si aderisce alla raccomandazione del report. Questo orientamento è praticamente antitetico a quello di diritto italiano dove le stesse previsioni di legge impongono l’obbligo per l’organo decidente di indicare i motivi del discostamento della decisione rispetto alle risultanze dell’istruttoria. Inoltre nel caso
Westminster City Council -V- Great Portland Estates Plc557 si è ammesso che «the
reasons given by the authority may be a simple repetition of those given to the Inspector», con la conseguenza di permettere sia il meccanico ed acritico recepimento
delle conclusioni del report nella decisione, sia una motivazione per relationem che si rifaccia a questo.
Si ammette ampiamente che la motivazione possa essere succintamente motivata, ad esempio nel caso Edwin H Bradley & Sons Ltd -V- Secretary Of State For The
Environment558 è stato sostenuto che «reasons given for a decision may be brief […]
The fact that a procedure is not in the nature of a judicial or quasi-judicial hearing between parties may mean that the requirement to give a party full opportunity to advance his case does not apply in the same way as in such procedures». In generale
però è stata richiamata la stessa giurisprudenza del caso Poyser, che, seppur formulata riguardo Tribunals, si ritiene pienamente applicabile anche alle inchieste559.
I casi che si sono conclusi con pronunce di invalidità della decisione adottata sono in realtà pochi ed isolati. A volte a causa della eccessiva genericità, in quanto la
556 H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 811. 557 Westminster City Council -V- Great Portland Estates Plc; HL 1985.
558 Edwin H Bradley & Sons Ltd -V- Secretary Of State For The Environment (1982) 264 EG 926, 1982
47 P&CR 374.
559«Parliament provided that reasons shall be given, and in my view that must be read as meaning that
proper, adequate reasons must be given. The reasons that are set out must be reasons which will not only be intelligible, but which deal with the substantial points that have been raised.’ There must be something ‘substantially wrong or inadequate’ in the reasons given before it can be set aside. The reasons can be briefly stated».
decisione è stata considerata «obscurely worded»560, o perché ha comunque lasciato dubbi sostanziali sulle reali intenzioni del ministro561. Altre volte è stata ritenuta contraddittoria internamente562.
In pochi casi la giurisprudenza si è spinta oltre ed ha sostenuto la necessità di obblighi specifici. Un primo caso è Barnham v Secretary of State for the Environment, ove, in fase di approvazione da parte del City Council di un piano urbanistico, il
Secretary of State esercita un potere di modifica della proposta per ridurre drasticamente
il numero di abitanti previsti, riducendo pertanto anche la volumetria totale del piano. Per l’esercizio di tale potere il Secretary of State, solitamente, può limitarsi a motivate succintamente o può evitare di motivare, trattandosi un potere che gli è riconosciuto dalla legge senza necessità di presentare particolari ragioni. Invece se la modifica è sostanziale ed in pieno contrasto con le linee guida fornite precedentemente sarà necessaria una motivazione specifica. Lo stesso nel caso dell’accoglimento di un’obiezione in contrasto con la precedente proposta di atto563. Un secondo caso,
Reading Borough Council v Secretary of State for the Environment, concerne una
situazione simile. La stessa amministrazione competente ad adottare ed approvare un piano urbanistico lo ha prima adottato, e poi radicalmente stravolto in sede di approvazione. La mancata apposizione di una motivazione ha determinato l’invalidità dell’atto, come rilevata dalla giurisprudenza564. Si tratta di casi in cui soggetti interessati possono aver fatto un ragionevole affidamento sulle proposte formulate, pertanto sembra opportuno l’imposizione di un obbligo di motivazione maggiore qualora il soggetto adottante abbandoni radicalmente le originarie proposte e posizioni sostenute.
La funzione che viene riconosciuta alla motivazione rispetto a questo tipo di inchieste non sembra tanto rispondere ad esigenze di garanzia, quanto piuttosto di trasparenza. Le posizioni dei privati si ritengono sufficientemente tutelate dalla
560 Givaudan & Co. Ltd. V. Minister of Housing and Local Government [1967] 1 WLR 250. Si veda C.
HARLOW, R. RAWLINGS, Law and Administration, Cambridge, Cambridge University press, 2009, p. 524.
561 Strathclyde Passenger Executive v. McGill Bus Service 1984 SLT 377.
562 London Residuary Body v. Secretary of State for the Environment The Times, 30 March, 1988. 563 Barnham v. Secretary of State for the Environment [1985] 52 P & CR 10. La materia in questione è
tuttavia regolata da un particolare statue, il Town and Country Planning Act del 1990, per cui non è chiara la possibilità di estendere il ragionamento ad altre inquiries. Si veda J.C. BLACKHALL, Planning Law and Practice, op. cit., p. 48.
564 Reading Borough Council v Secretary of State for the Environment [1985] 52 P&CR 385; [1986] JPL
115. Si veda B. DENYER-GREEN, N. UBHI, Development and Planning Law, London, Taylor & Francis, 2013, p. 212, 253.
partecipazione al procedimento e la possibilità di influire concretamente proponendo prove e testimoni. Non si richiede al contempo un obbligo specifico sugli elementi che il ministro ha utilizzato per decidere, anche se il privato può accedere liberamente al
report che contiene l’insieme delle prove fornite. Pertanto l’idea che traspare è quella
per cui di fronte ad una serie di elementi che possono liberamente influenzare l’ampia discrezionalità dell’organo decidente, questi non sia veramente obbligato a valutare o a considerarli tutti, né sia realmente tenuto a dichiarare come ha considerato quelli che lo hanno spinto a decidere.
Più recentemente la giurisprudenza si è spinta più oltre. Nel caso Save Britain’s
Heritage v. No. 1 Poultry Ltd565 è stata dichiarata legittima la motivazione del Secretary
of State, di per sé non adeguata, grazie al fatto che tutti gli elementi di cui le parti
necessitavano erano comunque contenuti nel report dell’ispettore, che può quindi essere utilizzato per supplire alle carenze dell’apparato motivazionale. La House of Lords ha infatti sostenuto che non si possa richiedere al Secretary of State «to dot every i and
cross every t» e in generale che la motivazione vada letta «with a measure of benevolence»566. Pertanto nel caso South Lakeland DC v. Secretary of State for the Environment un «excessively legalistic textual criticism of planning decision letters» è
stato considerato come «something the court should strongly discourage»567.
Prendendo in presto il gergo del codice di procedura civile italiano si può sostenere che tutto ciò che è contenuto nel report è liberamente valutabile da parte del soggetto decisore, senza che nulla faccia prova piena di quanto è accaduto. Tuttavia egli non è tenuto a decidere soltanto sulla base delle prove poste a fondamento delle parti, ben potendo attingere ad altre fonti, tra cui la propria scienza privata. Ben può inoltre, di solito, decidere differentemente rispetto le richieste della parte pubblica e di quella privata. In ciò si percepisce l’immediata distanza tra il modello dell’inchiesta e quello giurisdizionale. Ciò non deve indurre erroneamente a credere che il modello dell’inchiesta possa essere assimilato interamente a quello del procedimento amministrativo della legge n. 241/1990, e ciò emerge soprattutto dalla motivazione, la
565 Save Britain’s Heritage -V- Number 1 Poultry Ltd; HL 28 FEB 1991 [1991] 1 WLR 153, Times 01-
Mar-1991, [1991] 2 All ER 10, [1991] 62 P&CR 105.
566 Si veda J. AUBURN, J. MOFFETT, A. SHARLAND, Judicial Review: Principles and Procedure,
Oxford, Oxford University Press, 2013, par. 10.34.
567 South Lakeland District Council -V- Secretary Of State for the Environment And Another; HL 1 APR
1992. Più in generale per la giurisprudenza si veda H.W.R. WADE, C.F. FORSYTH, Administrative Law, op. cit., p. 812.
quale non deve dare atto specificatamente degli elementi sulla base di cui la motivazione è stata adottata, né è il risultato di un’istruttoria articolata e definita di cui questa deve dar conto. Si tratta sì di attività di amministrazione attiva, ma la carenza di una rigida struttura procedimentale, retta da solidi principi codificati, svolge i suoi effetti sul risultato finale del procedimento: la decisione e la sua motivazione. Questa, in particolare, permette un controllo blando e poco profondo dell’operato dell’amministrazione, in quanto, a monte, sono meno profondi i paletti che sono imposti all’amministrazione ed entro i quali quest’ultima dovrà dare atto di essersi mossa568.
«These realities often leave objectors with a sense of frustation, feeling that they are fighint a phantom opponent»569. Manca allora quella funzione di garanzia che la motivazione è solita svolgere? In realtà la protezione delle posizioni dei privati viene assicurata tramite un altro istituto, quello della partecipazione. Allora «the important
thing is not that the decision should be dictated by the report but that the objectors’ case should be fairly heard and should be fairly taken into account», dunque il ruolo
della legge è quello di assicurare che «the case is heard, but it cannot ensure that any
particular weight is given to it». Ciò può sembrare poco, ma, al contrario, è di vitale
importanza se si osserva che le statistiche dimostrano una spiccata propensione del decisore a mutare la proposta iniziale dopo che una inquiry è stata aperta570.