III. 5. L’oggetto della motivazione
III. 5.2. Single case decision-making
Rispetto alla seconda categoria di atti, quelli di natura individuale, la giurisprudenza tende a riconoscere un obbligo di motivare più gravoso, infatti, rispetto alle decisioni individuali si applicano anche le disposizioni dell’art. 41 della Carta di Nizza. Il diritto ad una buona amministrazione ricomprende anche il diritto di essere ascoltato, facente capo al destinatario di una misura che può recare pregiudizio, ed il diritto ad accedere al fascicolo che lo riguarda428. Le due disposizioni avvicinano in parte il regime del diritto dell’Unione Europea rispetto a quello di diritto interno, presentando forti analogie con la disciplina del procedimento amministrativo della legge n. 241/1990. Pertanto, anche nel diritto dell’Unione Europea, la macrostruttura della motivazione dovrà presentare, tra i punti che la compongono, il fatto che l’istante abbia partecipato al procedimento e le eventuali repliche alle osservazioni da questi presentate. Allo stesso modo, vi è un alleggerimento dell’onere di motivazione richiesto in riferimento a quelle informazioni di cui il privato è già a conoscenza, avendo la sua partecipazione contribuito a garantirlo sufficientemente429. La disciplina di questa categoria di atti lascia emergere profili di garanzia sconosciuti agli atti di portata generale, per i quali non vi sarebbe ragione di alleggerire l’obbligo di motivazione in forza della partecipazione di uno specifico soggetto, visto l’interesse alla motivazione facente capo tanto alla collettività quanto agli Stati Membri.
Sulla stessa linea, la giurisprudenza ritiene che questo tipo di atti sia quello in cui la motivazione deve tutelare il destinatario da profili di arbitrarietà, che possono nascondere un cattivo esercizio del potere430. Queste istanze divengono inoltre
428 Il principio del giusto procedimento sembra essere più un metaprincipio, che contiene in sé altri
principi più specifico: «in esso confluiscono, a seconda delle diverse impostazioni dottrinali, la pretesa dei destinatari dell’azione amministrativa di essere ascoltati e più in generale di partecipare, la pretesa ad un comportamento corretto, equo ed imparziale da parte dei pubblici poteri, la pretesa di conoscere le ragioni della decisione finale, la pretesa ad una buona amministrazione qualunque sia il significato che si attribuisca a tale sintagma». Si veda A. ZITO, Il principio del giusto procedimento, in M. RENNA, F. SAITTA, Studi sui principi del diritto amministrativo, Milano, Giuffrè, 2012, pp. 509-510.
429 Corte di giustizia 11 gennaio 1973, 13/72. Si veda B.G. MATTARELLA, Procedimenti e atti
amministrativi, in Diritto amministrativo europeo, op. cit., p. 360.
particolarmente importanti quando l’autorità deve imporre una sanzione economica o adottare un provvedimento sfavorevole verso il destinatario431.
L’obbligo di motivazione deve inoltre essere parametrato alla posizione del destinatario del provvedimento, riacquistando in parte il carattere sostanziale che non emerge direttamente dalla previsione dell’art. 296 (2) del TFUE. In particolare la giurisprudenza ha più volte affermato che l’obbligo «non trae origine da considerazioni
di pura forma, ma è inteso a dare alle parti la possibilità di tutelare i loro diritti»432. Pertanto si può affermare che la motivazione raggiunge pienamente il suo scopo, e deve ritenersi adeguata rispetto a questo tipo di atti, soltanto qualora le parti siano in grado di determinare le possibilità di successo di un possibile ricorso presentato contro l’atto. Come osservato precedentemente il ruolo pre-giurisdizionale della motivazione è un elemento che rafforza la funzione di garanzia.
Proprio in riferimento alla possibile futura impugnazione dell’atto la giurisprudenza sostiene, ai fini dell’obbligo di motivazione, alcuni orientamenti particolari. Com’è noto l’azione di annullamento può essere esercitata, grazie all’approccio sostanzialistico tenuto dalla Corte di Giustizia, contro ad un qualsiasi atto che sia in grado di ledere la posizione giuridica del ricorrente433. In particolare i singoli possono ricorrere, a norma dell’art. 263 (4) del TFUE, “contro gli atti adottati nei suoi
confronti o che la riguardano direttamente e individualmente, e contro gli atti regolamentari che la riguardano direttamente e che non comportano alcuna misura d'esecuzione”. Pertanto il ricorso viene ammesso dalla giurisprudenza,
indipendentemente dal nomen iuris dell’atto, ancora qualora il privato sia leso da un atto che dovrebbe invece avere portata generale434. Rinnovando il collegamento operato tra impugnazione e motivazione, la giurisprudenza, in questi casi, tende a trascinare l’atto dal rulemaking al single case decision-making, imponendo all’autorità gli stessi gravosi oneri che questa è tenuta ad osservare per la seconda categoria di atti. A titolo di esempio si può citare la disciplina delle misure anti-dumping, per le quali la
431 Casi 36-40/59 Präsident Ruhrkohlen-Verkaufsgesellschaft and others v ECSC High Authority, ECR
423 in H. HOFMANN, G. ROWE, A. TÜRK, Administrative Law and Policy of the European Union, op. cit., p. 201.
432 Caso 24/62 Germany v Commission ECR 63, 69. Per la ricostruzione della giurisprudenza sul punto si
veda P. CRAIG, G. DE BÙRCA, EU law: Text, Cases and Materials, Oxford, Oxford university, 2011, p. 118.
433 Si veda, da ultimo, Caso 13 luglio 2004, C-27/04.
giurisprudenza ha espresso la necessità di assimilarle ad atti individuali nella motivazione, non potendo ritenersi sufficiente la forma semplificata di motivazione che è richiesta per gli atti di portata generale435. Più in generale la dottrina ha ritenuto di poter estendere il principio anche per atti non concernenti l’anti-dumping, mentre, la giurisprudenza, anche se tendenzialmente conforme, ha a volte mantenuto orientamenti ondivaghi436.
Questo tipo di pronunce muove da considerazioni non diverse da quelle che hanno spinto i giudici italiani a riconoscere un obbligo di motivazione alcuni atti non provvedimentali, tra cui il piano regolatore generale (si veda supra par. II.3.2). Il criterio discretivo utilizzato dalla Corte di Giustizia sembra infatti essere la selezione del destinatario dell’atto, e pertanto del destinatario della motivazione. Quando l’atto interessa principalmente uno Stato Membro non vi è ragione di gravare eccessivamente l’autorità che decide, considerando che questo sarà per lo più interessato ad accertare che il potere sia stato esercitato conformemente alle norme dei Trattati che lo attribuiscono. Pertanto sarà indispensabile l’indicazione della base giuridica ed in generale dei presupposti, al fine di determinare che le competenze esercitate siano effettivamente state trasferite dalle amministrazioni nazioni all’apparato burocratico dell’Unione Europea e che queste siano state esercitate correttamente. L’obbligo, seppur a contenuto ridotto, deriva dalla struttura dell’Unione come organizzazione internazionale, pertanto, conformemente, il diritto interno non richiede alcuna motivazione. Quando invece è il privato cittadino a divenire il destinatario di un provvedimento la questione cambia. La stessa motivazione deve essere redatta in funzione del cittadino, piuttosto che dello Stato Membro, il quale necessita di capire il perché la sua sfera giuridica sia stata limitata e se la lesione sia consentita dalle
435 Oltre agli impegni in materia di prezzo, questo tipo di misure prendono generalmente la forma di dazi
ad valorem, consistenti in una percentuale del valore dell’importazione del prodotto interessato. Potrebbero anche prendere la forma di dazi specifici, cioè un valore fisso per una determinata quantità di merci. Si veda J. SCHWARZE, European Administrative Law, London, Sweet & Maxwell, 1992, p. 1414.
436 Si vedano le considerazioni svolte in H. HOFMANN, G. ROWE, A. TÜRK, Administrative Law and
Policy of the European Union, op. cit., p. 200 riguardo il Caso T-13/99 Pfizer Animal Health v Council, ECR II-3305. In tale occasione la corte, nel dichiarare che «the statement of reasons required by Article 190 of the EC Treaty (now Article 253 EC) must be appropriate to the act at issue», ha in realtà ritenuto sufficiente una motivazione sul modello degli atti generali per un regolamento che essa stessa dichiara essere«of individual concern to a person» in quanto «in the light of the specific circumstances of the case concerned, it adversely affects a particular right on which that person could rely». Va peraltro rilevato che le pronunce di questo tipo sono per lo più risalenti nel tempo, inoltre, in vista del valore giuridico attribuito alla Carta di Nizza, è dubbia la loro compatibilità rispetto al Trattato di Lisbona.
disposizioni di legge o l’atto sia illegittimo. Pertanto dovrebbe risultare scarsamente interessante che la lesione sia stata concretamente operata da un atto che si autoqualifica come di portata generale, piuttosto che provvedimentale.
Anche il Codice di buona condotta amministrativa all’art. 18 trova applicazione nel caso di specie, specificando che le decisioni che possono “ledere i diritti o gli
interessi di una persona” devono indicare “i motivi sui quali essa si basa specificando chiaramente i fatti pertinenti e la base giuridica della decisione”. Non si tratta di
disposizioni innovative, anzi, essenzialmente sono codificazioni di principi logici prima ancora che giurisprudenziali, non aggiungendo effettivamente qualcosa di più rispetto a quanto fosse già desumibile dall’art. 41 della Carta di Nizza.
III. 6. I problemi della motivazione per relationem e della motivazione