Quando si tenta di individuare il momento esatto in cui l’Unione Europea ha cessato di essere soltanto un’idea, relegata al mondo della possibilità, divenendo invece qualcosa di concreto, si tende a far riferimento alla dichiarazione rilasciata dal Ministro degli esteri francese Robert Schuman il 9 maggio 1950, nella sala dell’orologio al Quai
d’Orsay di Parigi: «La paix mondiale ne saurait être sauvegardée sans des efforts créateurs à la mesure des dangers qui la menacent.»361
L’idea, di cui Jean Monnet fu ispiratore, consisteva nel porre «l'ensemble de la
production franco-allemande de charbon et d'acier sous une Haute Autorité commune, dans une organisation ouverte à la participation des autres pays d'Europe.»
Nel 1951 venne firmato a Parigi il Trattato istitutivo della Comunità europea del Carbone dell’Acciaio (CECA), il quale, all’art. 15 dispone: “Decisioni,
raccomandazioni e pareri dell'Alta Autorità sono motivati e fanno riferimento ai pareri obbligatoriamente richiesti.”. Pertanto il trattato già imponeva un generale obbligo di
motivazione per gli atti adottati dall’Alta Autorità, oltre ad individuarne un contenuto minimo nel caso di pareri obbligatori, mentre non vi era una corrispondente previsione per il Consiglio e l’Assemblea. Inoltre il trattato, in particolari fattispecie, prevedeva
361 «La pace mondiale non potrà essere salvaguardata se non con sforzi creativi, proporzionali ai
pericoli che la minacciano». Per una ricostruzione completa si veda U. VILLANI, Istituzioni di diritto dell’Unione Europea, Bari, Cacucci, 2012, pp. 4 ss.
specificazioni ulteriori, predeterminando il contenuto della motivazione in riferimento a determinati motivi362.
Seguono i trattati istitutivi della Comunità Economica Europea (CEE) e della Comunità Europea dell’Energia Atomica (CEEA), entrambi entrati in vigore il 1 gennaio 1958. Con una disposizione identica nel suo contenuto, l’obbligo di motivazione è previsto nel Capo II (Disposizioni comuni a più istituzioni) di entrambi i trattati, i quali prevedono, rispettivamente agli artt. 190 e 162: “I regolamenti, le
direttive e le decisioni del Consiglio e della Commissione sono motivati e fanno riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del presente Trattato.”. Pertanto entrambi i trattati riprendono il quadro istituzionale della
CECA, con la quale, sin dalla nascita, condividono l’Assemblea e la Corte di Giustizia, mentre determinano un riequilibrio dei poteri a favore del Consiglio nei rapporti con la Commissione363. Per quanto concerne l’obbligo di motivazione, il quale era prima previsto unicamente per la Commissione, la principale innovazione consiste nell’assoggettare anche il Consiglio all’obbligo.
Nonostante l’entrata in vigore di alcuni trattati che hanno modificato sostanzialmente l’impianto originario, tra cui l’Atto Unico Europeo, la disposizione è rimasta sostanzialmente inalterata per molti anni, sino al Trattato di Maastricht entrato in vigore il 1 novembre 1993. Il nuovo art. 190 del TCE dispone: “I regolamenti, le
direttive e le decisioni, adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio, nonché detti atti adottati dal Consiglio o dalla Commissione sono motivati e fanno riferimento alle proposte o ai pareri obbligatoriamente richiesti in esecuzione del presente trattato”, inoltre all’art. 108A (2) l’obbligo di motivazione viene esteso anche
a “regolamenti e decisioni adottati dalla BCE”. La previsione fa per la prima volta riferimento ad atti adottati congiuntamente dal Parlamento europeo e dal Consiglio. La disposizione non sembra tuttavia avere una forte portata innovativa, limitandosi ad assoggettare all’obbligo di motivazione anche gli atti che sono frutto della nuova
362 È il caso, ad esempio, dell’art. 66 nel Titolo III, Capitolo VI dedicato (Intese e Concentrazioni), il
quale impone all’Alta Autorità, che rilevi una concentrazione incapace di soddisfare le condizioni previste dal trattato, di adottare una decisione motivata avuto riguardo al “carattere illecito” della concentrazione. Ancora, l’art. 88 nel Titolo IV prevede l’adozione di una decisione motivata da parte dell’Alta Autorità nei confronti dello Stato che abbia mancato ad uno degli impegni previsti dal trattato, “dopo aver posto detto Stato in condizioni di presentare le sue osservazioni”, lasciando intendere che le osservazioni dovranno essere oggetto di attenzione nelle considerazioni svolte dall’Autorità e oggetto di motivazione.
procedura di adozione degli atti delle istituzioni europee: la codecisione. La novella si rivela comunque di vitale importanza, considerato che la procedura sarà perfezionata dal Trattato di Amsterdam del 1997 e vedrà il suo ambito applicativo crescere con il Trattato di Nizza del 2001 fino ad essere scelta come procedura legislativa ordinaria dal Trattato di Roma del 29 ottobre 2004. Il trattato di Amsterdam modifica inoltre la numerazione dell’articolo che da 190 diviene 253.
Fino a questo momento è possibile ravvisare una tendenza nella legislazione sull’obbligo di motivazione: il suo ambito applicativo è rimasto fortemente ancorato alla previsione originaria del Trattato CECA, con successive modifiche necessarie ad estenderne l’ambito a nuovi soggetti o a nuove procedure prima non contemplate. Non vi è una vera e propria estensione dell’obbligo di motivazione, piuttosto vi è un’estensione dell’apparato istituzionale dell’Unione Europea. Pertanto le modifiche apportate hanno cercato di indicare tassativamente tanto gli atti quanto i soggetti tenuti a motivare, lasciando scarso spazio ulteriore per attività interpretativa.
Il Trattato che Adotta una Costituzione per l’Europa, firmato a Roma il 29 ottobre 2004, si muove invece in una direzione in parte differente. Prevede infatti l’art. I-38 (Principi comuni agli atti giuridici dell’Unione) paragrafo 2 “Gli atti giuridici sono
motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dalla Costituzione.”. A prima vista la disposizione tenta di superare la
tecnica elencativa utilizzata nella formulazione precedente, con la possibilità di originare problemi interpretativi intorno alla nozione di atti giuridici. In realtà è la stessa Costituzione che determina la nozione di atto giuridico, infatti l’art. I-33 (Atti giuridici dell’Unione) al paragrafo I dispone: “Le istituzioni, per esercitare le competenze
dell'Unione, utilizzano come strumenti giuridici, conformemente alla parte III, la legge europea, la legge quadro europea, il regolamento europeo, la decisione europea, le raccomandazioni e i pareri […]” passando successivamente a disciplinare i nuovi
strumenti legislativi. Il nuovo Trattato si muove infatti nella direzione di tipizzare e semplificare la vasta quantità di atti che erano nati dalla sovrapposizione di diversi trattati e della prassi364, pertanto se i precedenti trattati avevano dovuto tipizzare l’ambito applicativo dell’obbligo di motivazione, ciò era divenuto scarsamente
364 Nel 2004 oltre ai cinque previsti dai tratti della CE, si contavano più di 10 atti atipici, tra quelli
maggiormente comuni alle istituzioni europee. Si veda
interessante in vista della tipizzazione della nozione di atto giuridico operata a monte365. La Costituzione inoltre prevede una Parte II (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione), il cui Titolo V (Cittadinanza) art. II-101 recepisce il Diritto ad una buona amministrazione, precedentemente contenuto nell’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000. In particolare il diritto comprende al paragrafo lettera c) “l'obbligo per l'amministrazione
di motivare le proprie decisioni “366. A seguito dei risultati negativi del referendum francese del 29 maggio 2005 e di quello olandese del 1 giugno dello stesso anno il processo di entrata in vigore del trattato si è definitivamente arrestato, lasciando per diversi anni incerto lo status giuridico della Carta di Nizza fino all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona il 1 dicembre 2009.
Nel frattempo anche l’apparato amministrativo dell’Unione Europea è radicalmente mutato rispetto a quello originariamente previsto dai trattati degli anni ’50. Il modello di esecuzione delle politiche nel disegno 1957 era essenzialmente l’esecuzione indiretta, mutuata dal modello delle colonie inglesi, dove una struttura costituzionale si inserisce nelle precedenti strutture amministrative, senza tuttavia sostituirle. Le strutture amministrative degli Stati membri, nell’esecuzione di politiche in funzione comunitaria, sono essenzialmente assoggettate alla disciplina del diritto amministrativo disposta dall’ordinamento nazionale. Gli anni ’60 comportano invece un irrobustimento dell’amministrazione comunitaria tanto nei limitati settori in cui agisce in modo diretto, tanto in quelli dell’esecuzione indiretta tramite una vera e propria amministrativizzazione della Commissione. Inoltre, a causa dell’impossibilità del Consiglio di far fronte al crescente numero di compiti che gli sono assegnati, si assiste
365 Si badi bene che l’art. I-38 impone comunque un obbligo di motivazione per gli “atti giuridici”,
mentre evita di richiamare espressamente l’art. I-33. Ciò può avere, come conseguenza, quella di assoggettare all’obbligo di motivazione anche gli atti comunque rientranti nella nozione di atti giuridici e non tipizzati dal trattato, i quali sarebbero potuti nascere successivamente nella prassi per far fronte a casi ed esigenze non contemplati dai trattati.
366 L’articolo dispone: “1. Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in
modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell'Unione. 2. Tale diritto comprende in particolare: a) il diritto di ogni persona di essere ascoltata prima che nei suoi confronti venga adottato un provvedimento individuale che le rechi pregiudizio; b) il diritto di ogni persona di accedere al fascicolo che la riguarda, nel rispetto dei legittimi interessi della riservatezza e del segreto professionale; c) l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni. 3. Ogni persona ha diritto al risarcimento da parte dell'Unione dei danni cagionati dalle sue istituzioni o dai suoi agenti nell'esercizio delle loro funzioni conformemente ai principi generali comuni agli ordinamenti degli Stati membri. 4. Ogni persona può rivolgersi alle istituzioni dell'Unione in una delle lingue della Costituzione e deve ricevere una risposta nella stessa lingua.”.
al fenomeno della comitologia. Da ultimo si verifica un’integrazione ordinamentale tra l’ordinamento interno e quello europeo, da cui deriva il principio di effetto diretto del diritto comunitario, il quale può attribuire diritti soggettivi ai privati invocabili di fronte al giudice interno, ed il principio di supremazia di questo rispetto al diritto interno, almeno nei settori di competenza del primo. Come risultato si assiste alla nascita di un diritto amministrativo europeo a carattere plurale, a cui partecipano le amministrazioni comunitarie, quelle degli Stati membri operanti in funzione comunitaria e quelle a carattere composito. Queste amministrazioni risultano ora ancorate direttamente all’ordinamento comunitario in cui quelli nazionali vengono integrati, piuttosto che in ordinamenti distinti367. Negli anni ’90 si assiste invece ad un vero e proprio decollo amministrativo. Questo comporta innanzi tutto il proliferare di figure di composizione, quali sistemi comuni, reti ed agenzie. Secondariamente è possibile affermare il moltiplicarsi di influenze del diritto dell’Unione Europea nei confronti dei diritti nazionali e viceversa, nonché, tra gli stessi diritti amministrativi degli Stati membri.368
Questa è la situazione in cui è intervenuto il Trattato di Lisbona. Il Trattato da un lato è intervenuto in una fase di pieno sviluppo della pubblica amministrazione europea, dall’altro è stato il frutto della volontà di superare un momento di stallo nell’Unione Europea, il cui progresso si era in parte arrestato a seguito del fallimento della Costituzione Europea, dando nuovo slancio e vigore al progresso di integrazione. Il nuovo Trattato ha dato luogo ad una revisione “a pettine” dei precedenti trattati, riprendendo in parte le idee che erano state elaborate con la Costituzione senza tuttavia recepirne pienamente il contenuto.
367 Per una ricostruzione più approfondita si veda E. CHITI, La costruzione del sistema amministrativo
europeo, in Diritto Amministrativo Europeo, a cura di M.P. CHITI, Milano, Giuffrè, 2013, pp. 45-67.
368 Per una ricostruzione più approfondita si veda E. CHITI, La costruzione del sistema amministrativo
europeo, op. cit., pp. 68-80. L’autore considera tra gli sviluppi maggiormente significativi del nuovo millennio, successivamente all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, la revisione di equilibri consolidati nel gioco di forze esistente tra le tre componenti dell’organizzazione europea. Ciò è dovuto in particolare alla nascita di reti che non ampliano le attribuzioni della Commissione, l’instaurazione di istituzioni al di fuori della cornice formale dell’Unione Europea, tra cui il Meccanismo europeo di stabilità, e dall’istituto della cooperazione rafforzata. Ancora, il nuovo millennio ha permesso di mettere maggiormente a fuoco le dimensioni e gli obiettivi del diritto amministrativo europeo, grazie, tra l’altro, alla nuova cornice costituzionale introdotta dal Trattato di Lisbona. Si veda pp.75-85.
III. 2. Il quadro normativo sull’obbligo di motivazione dopo il Trattato