Rulemaking

La Corte ha ulteriormente distinto a seconda che si tratti di rulemaking o di single

case decision-making, affermando, già nella giurisprudenza meno recente, che, in

generale «l’accertamento del se la motivazione di un atto soddisfi i requisiti di cui

all’art. 253 CE va effettuato alla luce non solo del suo tenore, ma anche del suo contesto e del complesso delle norme giuridiche che disciplinano la materia in questione»420, e più specificamente che «i limiti dell’obbligo di motivare […]

dipendono dalla natura dell'atto»421. Pertanto, l’indifferenza dei Trattati rispetto alla

distinzione, ai fini dell’obbligo di motivazione, tra i due tipi di attività, è in realtà stata in parte modificata dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia.

Per gli atti di portata generale ha infatti affermato che «sarebbe eccessivo

pretendere una motivazione specifica per le diverse scelte d'indole tecnica operate», in

quanto «la motivazione può limitarsi ad indicare, da un lato, la situazione complessiva

che ha condotto alla sua adozione e, dall'altro, gli obiettivi generali che esso si prefigge»422. Pertanto in relazione ad atti giuridici di portata generale sembra possibile

420 _{Causa T-220/00, 9 luglio 2003, Cheil Jedang/Commissione, Racc. pag. II-2473, punto 216.} 421 _{Causa 5-67, 13 marzo 1968, W. Beus GmbH & Co. contro Hauptzollamt München ECR 83, 95.} 422 _{Causa 5-67, 13 marzo 1968, W. Beus GmbH & Co. contro Hauptzollamt München ECR 83, 95, punto}

ritenere sussista un onere motivazionale alleggerito, tanto in riferimento ai singoli punti che la motivazione deve affrontare, cioè la c.d. macrostruttura, quanto per la profondità con cui questi dovranno essere sviluppati, cioè la c.d. microstruttura. Se questo è vero per quanto concerne la motivazione in senso stretto, ossia per l’enunciazione dei motivi, lo stesso non concerne l’enunciazione dei presupposti, soprattutto quelli giuridici. In particolare la Corte ha più volte riconosciuto necessaria l’enunciazione di tutti i presupposti giuridici, ritenendo «non e conforme a quest'obbligo la motivazione che non

fornisca alcuna base giuridica alle disposizioni contestate di un regolamento»423. Inoltre per gli atti legislativi, tra gli altri i presupposti di diritto, la base giuridica riveste un’importanza ancora maggiore in forza del principio di sussidiarietà, per il quale il protocollo n. 2 sull’applicazione del principio di sussidiarietà e proporzionalità richiede una motivazione specifica424.

Per gli atti di portata generale, l’autorità che li adotta tende a godere di un’ampia discrezionalità, la quale rende meno significativa l’imposizione di specifici obblighi di motivazione in riferimento ad elementi specifici. La giurisprudenza ha comunque elaborato il principio per cui in caso di atti ampiamente discrezionali, compresi quelli relativi all’attività di rulemaking¸si rende necessaria l’indicazione di criteri oggettivi e predeterminati sulla quale poter poi adottare atti di portata particolare425.

Esclusi gli atti legislativi, di cui il progetto ReNEUAL non si occupa, gli atti di portata generale sono quelli per cui la proposta sul procedimento prevede la soluzione più elaborata, destinata a trovare applicazione in mancanza di procedure speciali disciplinate differentemente. Il Book 2 prevede all’art. 2 lett. b) che l’iniziativa presenti una “short description of its objective and its legal basis”, anticipando l’obbligatorietà della motivazione rispetto all’atto finale. Il successivo art. 3 consiste in un’articolata previsione che concerne il momento preliminare all’adozione dell’atto, richiedendo di

423 _{Causa 158/80 Rewe v Hauptzollamt Kiel, ECR 1805. Più in generale, per la giurisprudenza per gli atti}

amministrativi di portata generale si veda H. HOFMANN, G. ROWE, A. TÜRK, Administrative Law and Policy of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2013, p. 199.

424 _{La giurisprudenza ritiene ammissibile una motivazione implicita, costituita da una mera clausola di}

stile richiamante la formulazione dell’art. 5 par. 3 del TUE. Si veda U. VILLANI, Istituzioni di diritto dell’Unione Europea, op. cit., p. 80.

425 _{Si veda H. HOFMANN, G. ROWE, A. TÜRK, Administrative Law and Policy of the European Union,}

op. cit., p. 202, ove viene preso come esempio il Caso 144/82 Detti v Court of Justice ECR 2421, ove la Corte dichiara che «la commissione giudicatrice di un concorso dispone di un ampio potere discrezionale e che il merito dei suoi giudizi non può essere controllato dalla corte. Cionondimeno la commissione giudicatrice deve procedere in base a criteri obiettivi» per i quali impone la preventiva predeterminazione, con un indirizzo simile alle esperienze di diritto interno.

esaminare tutti gli aspetti rilevanti, oltre alla redazione di uno studio sull’impatto socio- economico che l’atto può avere, comprensivo di una cost-benefit analysis, di cui la motivazione finale dovrà dare atto426. Dopo una fase di pubblicazione e apertura alle proposizioni dei privati il procedimento si conclude con un reasoned report che accompagni il testo dell’atto adottato. La formulazione evidenzia le principali carenze rispetto all’art. 296 (2) del TFUE. In primo luogo non è possibile affermare che esista una vera e propria connessione tra la partecipazione al procedimento e la motivazione finale, se non per i procedimenti speciali che lo prevedono: gli apporti partecipativi dei privati, quando presenti, devono essere tenuti in considerazione dall’autorità procedente, tuttavia non viene riconosciuto un generale diritto alla partecipazione427. La mancata previsione del diritto di partecipare a questi procedimenti può essere spiegata nel fatto che gli atti di portata generale sono tendenzialmente meno importanti per i cittadini dell’Unione, in quanto meno idonei a lederli individualmente, mentre possono conservare un interesse maggiore per gli Stati Membri. D’altro canto nemmeno l’ordinamento italiano riconosce tale diritto rispetto gli atti di portata generale. Per quanto riguarda invece l’apertura all’analisi sull’impatto sulla regolazione, va considerato che la ratio dei Trattati era quella di rimandare ad un diverso momento e ad una diversa fonte normativa la disciplina della questione. Come per la partecipazione dei privati il problema non poteva essere affrontato e risolto esclusivamente da una norma quale l’art. 296 (2) del TFUE, destinato ad applicarsi anche agli atti legislativi. Da ultimo la disposizione tenta di rafforzare quell’ancoraggio all’istruttoria procedimentale che è già accennata dal TFUE, senza che a questa possa riconoscersi la forza che una codificazione del procedimento può avere.

426 _{Art. II-3(1)“The EU authority in charge of drafting the act shall: (a) carefully and impartially}

examine the relevant aspects. (b) undertake an assessment of the societal and economic impact of the act, as well as its impact on fundamental rights and on other values protected under EU law such as the environment. Impact assessment may include a cost-benefit analysis. (c) write an accompanying explanatory memorandum including the impact assessment, explanation of the reasons for the choices made and their alternatives.” (2) “If experts or interest groups are heard in the preparatory phase of draftingthe act, the explanatory memorandum shall name them and publish their supporting documents indicating the source of such materials”.

427 _{Al contrario, l’art. II-4 prevede non soltanto il diritto di commentare il testo per ogni singolo cittadino}

dell’Unione Europea, ma addirittura attribuisce all’autorità procedente la facoltà di invitare specifici individui, i quali potrebbero essere maggiormente coinvolti dalla decisione, a presentare osservazioni.