L’art. 296(2) del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea dispone: “Gli
atti giuridici sono motivati e fanno riferimento alle proposte, iniziative, raccomandazioni, richieste o pareri previsti dai trattati.”. La disposizione riprende in
maniera letterale la previsione della Costituzione Europea non entrata in vigore, la quale fa leva sulla nozione di atto giuridico.
Nel ricercare la definizione di atto giuridico offerta dal trattato si deve tuttavia osservare come sia stato rifiutato il modello proposto dalla Costituzione: “la legge
europea, la legge quadro europea, il regolamento europeo, la decisione europea, le raccomandazioni e i pareri.” Ciò in quanto l’art. 288(1) che apre il Capo II (Atti
giuridici dell'unione, procedure di adozione e altre disposizioni) Sezione I (Atti giuridici dell'Unione) dispone: “Per esercitare le competenze dell'Unione, le istituzioni adottano
regolamenti, direttive, decisioni, raccomandazioni e pareri.”, il quale conferma la
soluzione precedentemente adottata dal Trattato istitutivo della Comunità Europea. Non si tratta comunque dell’unica disposizione che si riferisce alla motivazione a causa dell’adesione dell’Unione Europea alla Carta di Nizza. L’art. 6(1) del Trattato sull’Unione Europea infatti dispone “L'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi
sanciti nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea del 7 dicembre 2000, adattata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che ha lo stesso valore giuridico dei trattati.”. Lo stesso articolo precisa inoltre che le disposizioni della Carta non
estendono le competenze dell’Unione e che queste vanno interpretate ed applicate in conformità alle disposizioni generali del titolo VII della Carta.
L’imposizione di un obbligo di motivazione permette di avvicinare la disciplina della motivazione degli atti di diritto europeo a quelli emanati da amministrazioni nazionali, consentendo di qualificare la stessa motivazione come elemento formale dell’atto, dalla cui carenza dovrebbe derivare l’invalidità dell’atto stesso. Tuttavia emerge già una prima differenza rispetto al diritto italiano se si osserva che l’obbligo è imposta da una disposizione di un trattato, cioè una fonte di diritto internazionale, e non una legge che regola il procedimento amministrativo. Com’è stato rilevato nel capitolo sull’Italia, la principale innovazione della legge n. 241/1990 è stata quella di ancorare
saldamente la motivazione all’intera struttura del procedimento amministrativo, attraverso una condivisione dei principi sul procedimento. La previsione dell’obbligo di motivazione nel Trattato istitutivo della CECA sembra invece maggiormente rispondente ad una funzione di trasparenza, assicurando un controllo agli Stati Membri che hanno deciso di sottoporsi all’attività dell’Alta Autorità, seppure questa non possa essere considerata piena espressione di un potere esecutivo. Analoga funzione può oggi riconoscersi alla corrispondente disposizione nel TFUE, il quale, se è vero che tra le altre finalità ha anche quella di salvaguardare la posizione giuridica del destinatario dell’atto, potenzialmente leso da un cattivo esercizio del potere, sembra maggiormente improntato a garantire agli Stati Membri del Trattato la possibilità di controllare l’attività delle Istituzioni Europei, nella loro veste di «Master of the Treaties»369. Se
anzi si riconosce che il processo costitutivo dell’Unione Europea non ha comportato una completa cessione della sovranità da parte degli Stati Membri verso l’Unione si può riconoscere alla disposizione una vera e propria funzione di controllo democratico370. Ne è una dimostrazione il fatto che siano assoggettati all’obbligo di motivazione in misura indifferente provvedimenti individuali ed atti normativi di portata generale. Al contrario, il Trattato manca di un vero e proprio corpo di diritti fondamentali del cittadino, rispetto al quale la motivazione svolge più propriamente una funzione di garanzia del destinatario del provvedimento. A ciò ha in un primo momento sopperito la giurisprudenza della Corte di Giustizia, la quale ha ritenuto la tutela dei diritti umani costituente parte integrante dei principi generali dell’Unione Europea, da ricavare in base alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri371. Successivamente la stessa Carta di Nizza, insieme alla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), ha comportato per i Trattati l’inclusione di un vero e proprio Bill of Rights, il quale inquadra la motivazione dal punto di vista del cittadino, qualificandola come un diritto, seppure questo non sia individuabile in senso tecnico come diritto soggettivo. Dispone infatti l’art. 41 della Carta di Nizza:
369 Si veda BVerfGE 89, 155 (1993), par C.II.1.a. L'espressione è utilizzata dalla Corte per esprimere la
posizione della Germania e degli altri Stati membri rispetto all'unione Europea.
370 Per i maggiori problemi sulla sovranità nei rapporti tra Unione Europea e Stati membri si veda S.
MANGIAMELI, The Institutional design of the European Union after Lisbon, in The European Union after Lisbon: Constitutional Basis, Economic Order and External Action, a cura di H. BLANKE, S. MANGIAMELI, Springer, Heidelberg, 2012, pp. 97 ss.
371 Corte di Giustizia 13 dicembre 1979 C-44/79 in S. BATTINI, L’Unione Europea quale originale
“Ogni persona ha diritto a che le questioni che la riguardano siano trattate in modo imparziale ed equo ed entro un termine ragionevole dalle istituzioni, organi e organismi dell'Unione” e al secondo comma: “Tale diritto comprende in particolare: […] c) l'obbligo per l'amministrazione di motivare le proprie decisioni.”. Pertanto la stessa
disposizione sembra prevalentemente riferirsi a quei casi o provvedimenti per i quali la situazione giuridica soggettiva del privato risulterà direttamente interessata, mentre non sembra rilevare per atti amministrativi generali o normativi, i quali non dovrebbero essere assoggettati al regime dell’articolo.
In questo senso nel diritto dell’Unione Europea emergono le principali differenze rispetto al diritto italiano ove la motivazione è essenzialmente disciplinata da quell’insieme di norme che regolano il procedimento stesso e sono volte a regolare direttamente soltanto che il potere venga esercitato correttamente dall’amministrazione procedente. Il diritto dell’Unione Europea invece disciplina la motivazione, da un lato, tramite un fascio di norme, contenute nei Trattati, che sono volte a regolare più propriamente l’attività delle sue Istituzioni rispetto agli Stati membri che hanno deciso di ratificare i trattati. Dall’altro tramite un fascio di norme contenute nella Carta di Nizza che sono volte a garantire i cittadini dell’Unione Europea rispetto all’esercizio del potere. Pertanto la disciplina del procedimento amministrativo, e della motivazione, risulta dall’incrocio di entrambi i fasci di norme e da entrambe le funzioni: quella di controllo democratico e quella di garanzia.
Va avvertito che il dibattito sulla codificazione del procedimento nel diritto amministrativo europeo ha subito negli ultimi anni un importante sviluppo, in quanto buona parte della dottrina ha auspicato l’adozione di una disciplina amministrativa generale che regoli l’intero procedimento e che abbia ambito applicativo residuale rispetto a quella dei singoli procedimenti disciplinati da norme speciali. Il 15 gennaio 2013 il Parlamento Europeo ha adottato una risoluzione con la quale ha richiesto alla Commissione di presentare una proposta di regolamento per disciplinare la materia.
Un apporto importante è invece venuto dallo sforzo congiunto dell’European
law institute372 e del Research Network on EU Administrative Law (ReNEUAL)373, il
372 Si veda http://www.europeanlawinstitute.eu ed in particolare
http://www.europeanlawinstitute.eu/about-eli/structure/general-assembly/ga-2015/panel-ii-the-future-eu- administrative-procedure-law-issues-of-content-and-scope/.
quale ha prodotto un progetto di legislazione generale sul procedimento amministrativo374. Il progetto ora prevede, in relazione all’attività concernente l’adozione di misure individuali, nel libro III (Single Case Decision-Making), all’art. III-29(I) (Duty to give reasons): “The public authority shall state the reasons for its
decisions in a clear, simple and understandable manner. The statement of reasons must be appropriate to the decision and must disclose in a clear and unequivocal fashion the reasoning followed by the public authority which adopted the decision in such a way as to enable the parties to ascertain the reasons for the decision and to enable the competent court to exercise its powers of review.” La disposizione merita di essere
tenuta in considerazione nella successiva esposizione, in quanto si tratta del più elaborato tentativo dottrinale di sopperire alle principali carenze dell’art. 296(2) TFUE.
Il successo del progetto ha fatto sì che nel 2016 la Commissione Permanente Giuridica (JURI) del Parlamento Europeo abbia formulato una proposta che in parte ha recepito le disposizioni del gruppo di ricerca ReNEUAL, denominata “Proposal for a
Regulation Of The European Parliament And Of The Council on the Administrative Procedure of the European Union's institutions, bodies, offices and agencies”. Alla
motivazione per gli atti amministrativi a carattere provvedimentale è dedicato l’art. 19 che sembra piuttosto distante dal modello previsto dal ReNEUL, mentre segue quasi letteralmente le formulazioni di altri due strumenti.
Il primo è il risultato di una risoluzione del Parlamento Europeo del 6 settembre 2001, la quale ha approvato il Codice di Buona Condotta amministrativa375, in quanto tale si tratta di uno strumento di soft law. L’art. 18(1) dispone: “Qualsiasi decisione
dell’istituzione che possa ledere i diritti o gli interessi di una persona indica i motivi sui quali essa si basa specificando chiaramente i fatti pertinenti e la base giuridica della decisione”. La previsione non ha tanto la funzione di imporre un obbligo di
motivazione, il quale è già disposto in via generale dal TFUE, quanto piuttosto di determinare l’ambito applicativo del codice stesso. La disposizione sembra infatti
374 Per una ricostruzione sui rapporti tra le due vicende si veda E. CHITI, Adelante, con juicio: la
prospettiva di una codificazione del procedimento europeo, in Giornale di diritto amministrativo, luglio 2014, p. 677. Da ultimo si segnala C. NAPOLITANO, Verso la codificazione del procedimento amministrativo dell’unione europea: problemi e prospettive, in Rivista italiana di diritto pubblico comunitario, I, 2015, 294.
375 Nella vicenda che ha portato all’adozione del codice è stato fondamentale l’apporto dell’Ombudsman.
Si veda C. HARLOW, R. RAWLINGS, Process and Procedure in EU Administration, Bloomsbury Publishing, United Knigdom, 2014, pp. 83 ss.
riferirsi, non dissimilmente da quanto previsto dall’art. 41 della Carta di Nizza, di cui l’articolo costituisce la principale espressione, all’attività volta all’adozione di atti di natura provvedimentale. Il secondo paragrafo prosegue disponendo: “Il funzionario
evita di adottare decisioni basate su motivi sommari o vaghi o che non contengano un ragionamento individuale.”. Il terzo paragrafo disciplina invece la motivazione nei casi
in cui vi possano essere una vasta pluralità di destinatari disponendo: “Qualora, a causa
del gran numero di persone interessate da decisioni simili, non sia possibile comunicare in modo dettagliato i motivi della decisione e siano pertanto inviate risposte standard, il funzionario si impegna a trasmettere in un secondo tempo, al cittadino che ne faccia espressamente richiesta, una motivazione individuale.”.
Il secondo strumento, il quale ricalca nella sua natura il codice sopra menzionato, è il Codice di buona condotta amministrativa del personale della commissione europea nei suoi rapporti col pubblico, adottato dalla Commissione con decisione 2000/633/CE, CECA, Euratom, del 17 ottobre 2000, recante modificazione del suo regolamento interno, il quale al paragrafo 3 (Informazioni sui diritti delle parti interessate) prevede un obbligo per la Commissione di esternare la motivazione sulle decisioni da questa adottate (Obbligo di motivare le decisioni)376.