6 ACCOGLIENZA ETEROFAMILIARE E ADOZIONE
6.1. Accoglienza alternativa: principi generali
Punti salienti
• L’accoglienza eterofamiliare è una misura di protezione temporanea.
• Il diritto internazionale conferma che l’accoglienza su modello familiare deve essere privilegiata rispetto all’accoglienza residenziale.
• I minori hanno diritto ad essere informati e ad esprimere il loro parere riguardo al collocamento in accoglienza eterofamiliare.
Nell’ambito del diritto dell’UE, del Consiglio d’Europa e del diritto internaziona-le, considerati nel loro complesso, emergono sei ampi principi riguardanti l’ac-coglienza eterofamiliare.
Innanzitutto, l’accoglienza eterofamiliare è una misura di protezione che garan-tisce la sicurezza temporanea dei minori e ne agevola il ritorno presso le loro famiglie, ove possibile.192 Idealmente, quindi, si configura come una soluzione temporanea. Talvolta si tratta invece di una misura di protezione in attesa del
192 ONU, Assemblea generale, Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare,
24 febbraio 2010, A/RES/64/142, punti 48–51; ONU, Comitato sui diritti dell’infanzia (2013), Commento generale n. 14 (2014), Il diritto del minore a che il suo interesse superiore sia tenuto in primaria considerazione (articolo 3, paragrafo 1), documento ONU CRC/C/GC/14, 29 maggio 2013, paragrafi 58–70.
ricongiungimento familiare, per esempio dei minori migranti separati o non ac-compagnati dalle loro famiglie.193 In altri casi è una misura di protezione attuata in attesa di sviluppi nell’ambito della vita familiare, per esempio di miglioramenti della salute di un genitore o di disposizione di sostegno ai genitori.
In secondo luogo, il diritto internazionale conferma che l’accoglienza sul modello familiare (ad esempio, l’affidamento) è la forma ottimale di accoglienza alternativa al fine di garantire la protezione e lo sviluppo dei minori, come affermano le Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare e la Convenzione dell’ONU sui dirit-ti delle persone con disabilità (CRPD), di cui l’UE è parte.194 La convenzione CRPD afferma espressamente che “gli Stati parti s’impegnano, qualora i familiari più stretti non siano in condizioni di prendersi cura di un minore con disabilità, a non tralasciare alcuno sforzo per assicurare una sistemazione alternativa all’interno della famiglia allargata e, ove ciò non sia possibile, all’interno della comunità in un contesto familiare”.195 L’accoglienza eterofamiliare (ad esempio l’accoglienza residenziale) “dovrebbe essere limitata ai casi dove tale opzione risulti appro-priata, necessaria e costruttiva per il bambino coinvolto e per i suoi interessi”.196 In terzo luogo, il diritto del minore ad avere un tutore o un rappresentante è fon-damentale al fine di tutelare i suoi diritti più ampi.197 Benché il diritto dell’Unio-ne non preveda espressamente l’obbligo gedell’Unio-nerale di nominare un tutore per i minori privati dell’assistenza genitoriale, sono almeno sette le direttive dell’UE che impongono la nomina, da parte degli Stati membri, di un tutore per i mino-ri in contesti differenti, alcuni dei quali i mino-riguardano direttamente i minoi mino-ri pi mino-rivati dell’assistenza genitoriale.198 Tale corpus giurisprudenziale è peraltro corrobora-to dalle Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare (riguardanti, in
ge-193 ONU, Assemblea generale, Convenzione sui diritti del fanciullo, 20 novembre 1989, articolo 22;
ONU, Comitato sui diritti dell’infanzia (2005), Commento generale n. 6 (2005), Trattamento dei bambini separati dalle proprie famiglie e non accompagnati, fuori dal loro paese d’origine, doc. ONU CRC/GC/2005/6, 1 settembre 2005, paragrafi 81–83.
194 ONU, Assemblea generale, Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare, 24 febbra-io 2010, A/RES/64/142, punti 20–22; Comitato sui diritti dell’infanzia (2006), Commento gene-rale n. 7 (2005), Attuazione dei diritti del bambino nella prima infanzia, doc. ONU CRC/C/GC/7/
Rev.136 (b), 20 settembre 2006, paragrafo 18. Nazioni Unite, Convenzione sui diritti delle perso-ne con disabilità (CRPD), 13 dicembre 2006, articolo 23, paragrafo 5 (cfr. anche l’articolo 7).
195 ONU, Convenzione sui diritti delle persone con disabilità (CRPD), 13 dicembre 2006, articolo 23, paragrafo 5.
196 ONU, Assemblea generale, Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare, 24 febbraio 2010, A/RES/64/142, paragrafo 21.
197 FRA (2014a), pag. 31.
198 Ibid., pag. 14.
Accoglienza eterofamiliare e adozione
nerale, i minori privati dell’assistenza genitoriale), dalla CRC (specialmente per quel che riguarda i minori non accompagnati) e dalla Convezione del Consiglio d’Europa sulla lotta contro la tratta di esseri umani.199 Nella maggior parte dei casi il ruolo di un tutore legale è salvaguardare l’interesse superiore del minore, tutelare il suo benessere generale e integrare la sua limitata capacità giuridica (e, talvolta, anche esercitare la rappresentanza legale).200
In quarto luogo, l’articolo 24 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE comporta implicitamente l’obbligo giuridico di adottare misure positive volte a garantire che il processo decisionale sul collocamento di un minore sia orientato dal principio del suo interesse superiore201 e dalle sue opinioni.202 I commenti generali nume-ro 5 e 14 del comitato sui diritti dell’infanzia,203, al pari delle Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare, sottolineano la necessità di garantire sia il diritto del minore di essere informato, riguardo anche ai suoi diritti e alle opzioni a sua disposizione, sia il diritto del bambino “di essere consultato e di vedere la propria volontà presa in considerazione, nel rispetto delle sue capacità”.204
In quinto luogo, i più ampi diritti dei minori sanciti dalla Carta dei diritti fonda-mentali dell’UE, dalla CEDU e dalla CRC rimangono applicabili anche ai casi di ac-coglienza eterofamiliare (affidamento o acac-coglienza residenziale). In quest’ambito rientrano i loro diritti civili e politici (ovvero i loro diritti al rispetto della vita priva-ta, alla libertà di espressione e alla libertà di religione e alla protezione da tutte
199 ONU, Assemblea generale (2010), Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare, 24 febbraio 2010, A/RES/64/142, paragrafi 100–103; ONU, Comitato sui diritti dell’infanzia (2005), Commento generale n. 6 (2005), Trattamento dei bambini separati dalle proprie fami-glie e non accompagnati, fuori dal loro paese d’origine, doc. ONU CRC/GC/2005/6, 1 settem-bre 2005, paragrafi 33–38; Consiglio d’Europa, Convenzione sulla lotta contro la tratta di esseri umani, STCE n. 197, 16 maggio 2005, articolo 10, paragrafo 4.
200 FRA (2014a), pag. 15.
201 ONU, Comitato sui diritti dell’infanzia (2009), Commento generale n. 12 (2009), Il diritto del bambino e dell’adolescente di essere ascoltato, doc. ONU CRC/C/GC/12, 20 luglio 2009, paragrafo 97.
202 ONU, Comitato sui diritti dell’infanzia (2013), Commento generale n. 14 (2013), Il diritto del minore a che il suo interesse superiore sia tenuto in primaria considerazione (articolo 3, para-grafo 1), doc. CRC/C/GC/14, 29 maggio 2013.
203 ONU, Assemblea generale (2010), Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare, 24 febbraio 2010, A/RES/64/142, paragrafo 6.
204 ONU, Comitato sui diritti dell’infanzia, Commento generale n. 14, paragrafo 15, lettera g), 29 maggio 2013; Commento generale n. 5, paragrafo 24, 27 novembre 2003
le forme di violenza) nonché i loro diritti socioeconomici (compresi i loro diritti all’istruzione, all’assistenza sanitaria e alla partecipazione alla vita culturale).205 Infine, l’articolo 4 della CRC prevede che gli Stati adottino “tutti i provvedimenti legislativi, amministrativi e altri” per attuare la convenzione. Tale prescrizione si applica anche al contesto dell’accoglienza eterofamiliare. Analogamente, l’artico-lo 17, paragrafo 1, lettera c), della Carta sociale europea (CSE) riveduta prevede che le parti prendano tutte le misure necessarie e appropriate miranti ad assi-curare una protezione e un aiuto speciali nei confronti del bambino o dell’adole-scente, temporaneamente o definitivamente privato del suo sostegno familiare.
Nell’ambito del diritto dell’UE, la CGUE ha stabilito che il regolamento Bruxelles II bis si applica alle decisioni di collocare un minore in accoglienza eterofamilia-re. Come osservato al capitolo 5, il regolamento Bruxelles II bis integra nel suo approccio i principi sui diritti dei minori, sottolineando che occorre tenere in con-siderazione, tra l’altro, la necessità di garantire parità di condizioni a tutti i mi-nori, l’interesse superiore del minore e il suo diritto di essere ascoltato.206 A tale proposito, i “motivi di non riconoscimento delle decisioni relative alla respon-sabilità genitoriale”, quali enunciati all’articolo 23 del regolamento Bruxelles II bis, sono rivelatori. L’articolo 23 stipula che le decisioni non sono riconosciute nei casi seguenti:
“(a) se, tenuto conto dell’interesse superiore del minore, il riconoscimento è manifestamente contrario all’ordine pubblico dello Stato membro richiesto;
(b) se, salvo i casi d’urgenza, la decisione è stata resa senza che il mino-re abbia avuto la possibilità di essemino-re ascoltato, in violazione dei principi fondamentali di procedura dello Stato membro richiesto […].”
Ai sensi del regolamento, la competenza giurisdizionale è determinata sulla base della residenza abituale del minore, con alcune limitate eccezioni, tra cui l’inte-resse superiore del minore (articoli 8, 12 e 15 del regolamento Bruxelles II bis).
Nell’ambito del diritto del Consiglio d’Europa, la Corte EDU afferma che la famiglia è l’ambiente naturale per la crescita e il benessere dei minori. Tuttavia, qualora
205 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, articoli 3–4, 7, 10–11, 14 e 24; CEDU, in par-ticolare l’articolo 8; e CRC, articoli 13–14, 16, 19, 28, 29, 24, 31 e 37; ONU, Assemblea genera-le (2010), Linee guida dell’ONU sull’accoglienza eterofamiliare, 24 febbraio 2010, A/RES/64/142, sezione 2.
206 Regolamento Bruxelles II bis, preambolo. Cfr. anche il capitolo 5.
Accoglienza eterofamiliare e adozione
la famiglia non possa fornire al minore l’accoglienza e la protezione richieste, potrebbe rendersi necessario affidare il bambino all’accoglienza alternativa. Tale allontanamento del minore dalla famiglia costituisce un’ingerenza nel diritto al rispetto della vita familiare. La Corte EDU ha spiegato che nella maggior parte dei casi il collocamento di un minore in un contesto di assistenza eterofamiliare deve essere inteso come una misura temporanea e che, in ultima analisi, il mi-nore deve ricongiungersi alla sua famiglia in osservanza del diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui all’articolo 8 della CEDU.207
Benché la CEDU non imponga agli Stati l’obbligo specifico di fornire ai minori ac-coglienza e protezione, l’articolo 17 della CSE prevede che le parti prendano “tutte le misure necessarie e appropriate miranti ad assicurare una speciale protezione e l’aiuto dello Stato nei confronti del bambino o dell’adolescente, temporanea-mente o definitivatemporanea-mente privato del suo sostegno familiare”.208