Diritto all’istruzione

Punti salienti

• I limiti all’accessibilità dell’istruzione devono essere prevedibili, perseguire uno scopo legittimo ed essere giustificati e non discriminatori.

• L’accettabilità dell’istruzione, che richiede rispetto per le convinzioni religiose e filosofiche dei genitori, non esclude la possibilità di avere un’istruzione religiosa o sessuale nelle scuole.

• L’adattabilità impone l’adozione di misure speciali per minori con disabilità e la pos-sibilità che i bambini e gli adolescenti appartenenti a una minoranza studino e siano istruiti nella loro lingua.

• I bambini hanno diritto all’istruzione, indipendentemente dalla nazionalità o dallo status di migranti.

Nell’ambito del diritto dell’UE, l’articolo 14, paragrafo 2, della Carta dei diritti fondamentali dell’UE garantisce a ogni persona il diritto all’istruzione, compresa la “facoltà di accedere gratuitamente all’istruzione obbligatoria”. L’articolo 14, al paragrafo 3, garantisce la libertà di creare istituti di insegnamento così come il diritto dei genitori di provvedere all’educazione e all’istruzione dei loro figli se-condo le loro convinzioni religiose, filosofiche e pedagogiche.

Nell’ambito del diritto del Consiglio d’Europa, l’articolo 2 del Protocollo n. 1 alla CEDU garantisce il diritto all’istruzione. La Corte EDU chiarisce che questo artico-lo non obbliga gli Stati a rendere disponibile l’istruzione, ma sancisce il diritto ad accedere agli istituti di insegnamento esistenti in un determinato momento.³³⁸ Inoltre, il diritto all’istruzione comprende anche la possibilità di trarre profitto dall’i-struzione ricevuta, vale a dire il diritto di ottenere, in conformità con le norme in vigore in ciascuno Stato, e nell’una o nell’altra forma, un riconoscimento ufficiale

338 Corte EDU, sentenza 23 luglio 1968, Caso “Relating to certain aspects of the laws on the use of languages in education in Belgium” c. Belgio (nn. 1474/62, 1677/62, 1691/62, 1769/63, 1994/63 e 2126/64), punto 4.

degli studi compiuti.³³⁹ Questo diritto tuttavia non è assoluto: i limiti devono es-sere prevedibili per le persone coinvolte e devono perseguire uno scopo legitti-mo. Sono consentite misure disciplinari, compresa la sospensione o l’espulsione da un istituto di insegnamento, purché tali provvedimenti soddisfino le condi-zioni previste per i limiti ammissibili. Per valutare se queste forme di esclusione dall’istruzione comportino la negazione del diritto all’istruzione saranno consi-derati fattori quali le salvaguardie procedurali, la durata dell’esclusione, i ten-tativi di reintegrazione, e l’adeguatezza dell’istruzione alternativa proposta.³⁴⁰

Esempio: nel caso Catan e altri c. Repubblica di Moldovia e Russia,³⁴¹ la Cor-te EDU ha esaminato la politica linguistica introdotta nelle scuole dalle au-torità separatiste della Transinstria. L’obiettivo di questa politica linguistica era la russificazione della popolazione. Dopo la chiusura forzata delle scuo-le di lingua moldava (dove si utilizzava l’alfabeto latino), i genitori erano stati costretti a scegliere se mandare i propri figli nelle scuole dove era previsto l’insegnamento in una combinazione artificiale di lingua moldava e alfabeto cirillico, sulla base di materiali didattici prodotti in epoca sovie-tica, o se mandarli in scuole meno attrezzate e situate in luoghi disagia-ti, esposti al rischio di essere soggetti a molestie e intimidazioni lungo il percorso. La chiusura forzata delle scuole e le conseguenti molestie sono state considerate un’interferenza ingiustificata nel diritto dei bambini all’i-struzione, di portata tale da configurare una violazione dell’articolo 2 del Protocollo n. 1 alla CEDU.³⁴²

Nell’ambito del diritto all’istruzione, i genitori hanno il diritto al rispetto delle pro-prie convinzioni religiose e filosofiche. Tuttavia, secondo la Corte, la definizione e pianificazione del programma di studi rientrano, in linea di principio, nelle com-petenze dello Stato.³⁴³ È anche possibile che informazioni o conoscenze di tipo religioso o filosofico siano integrate nel programma di studi, a condizione che siano trasmesse in maniera obiettiva, critica e pluralistica.³⁴⁴ Per salvaguardare il pluralismo, le differenze di carattere quantitativo e qualitativo

dell’insegna-339 Ibid.

340 Corte EDU, sentenza 11 gennaio 2011, Ali c. Regno Unito (n. 40385/06), punto 58.

341 Corte EDU, sentenza 19 ottobre 2012, Catan e altri c. Repubblica di Moldavia e Russia [GC]

(n. 43370/04, n. 8252/05 e n. 18454/06).

342 Ibid., punti 141–144.

343 Corte EDU, sentenza 29 giugno 2007, Folgerø e altri c. Norvegia [GC] (n. 15472/02), punto 84.

344 Ibid., punto 84.

Diritti economici, sociali e culturali e condizioni di vita adeguate

mento di una determinata religione o filosofia devono essere bilanciate, offren-do ai genitori la possibilità di esentare i propri figli, in parte o in toto, da questo tipo di insegnamento, per esempio con l’esenzione da talune ore di lezione o da un intero corso di religione.³⁴⁵ Per le modalità con cui la Corte EDU ha gestito la questione da una prospettiva di non discriminazione, cfr. il paragrafo 2.1.³⁴⁶ Ai sensi dell’articolo 17, paragrafo 2, della CSE riveduta, gli Stati si impegnano “a prendere [...] tutte le misure necessarie e appropriate miranti [...] ad assicurare ai bambini ed agli adolescenti un insegnamento primario e secondario gratuito, favorendo una regolare frequentazione scolastica”.³⁴⁷ Inoltre, il CEDS ha stabili-to che, ai sensi di tale disposizione, gli Stati contraenti dovrebbero provvedere affinché anche i minori illegalmente presenti sul loro territorio abbiano accesso all’istruzione.³⁴⁸

Inoltre, gli istituti di insegnamento devono essere accessibili a chiunque, senza discriminazioni.³⁴⁹ Il CEDS ha dichiarato anche che l’integrazione di minori con disa-bilità nelle scuole ordinarie dovrebbe essere la norma e l’insegnamento in scuole speciali l’eccezione.³⁵⁰ Gli Stati non godono di un ampio margine di discrezionalità per quanto riguarda la scelta del tipo di scuola per le persone con disabilità: per questi alunni la scuola di accoglienza deve dunque essere una scuola ordinaria.³⁵¹ Le situazioni riguardanti un trattamento differenziato nell’istruzione sulla base della nazionalità, lo status di immigrante o l’origine etnica sono esaminate nel capitolo 3.

Ai sensi della giurisprudenza del CEDS, l’educazione sessuale e alla salute ri-produttiva dev’essere parte integrante del programma di studi ordinario.³⁵² Gli Stati, pur godendo di un ampio margine di discrezionalità nella

determinazio-345 Ibid., punti 85–102 e parere divergente.

346 Corte EDU, sentenza 15 giugno 2010, Grzelak c. Polonia (n. 7710/02).

347 La CSE del 1961 non contiene disposizioni sul diritto all’istruzione.

348 CEDS, sentenza 11 settembre 2012, Médecins du Monde – International c. Francia (ricorso n. 67/2011).

349 Sulla questione dei minori con disabilità, cfr. i capitoli 3 e 7.

350 CEDS, sentenza 3 giugno 2008, Mental Disability Advocacy Center (MDAC) c. Bulgaria (ricorso n. 41/2007), punto 35.

351 CEDS, sentenza 11 settembre 2013, European Action of the Disabled (AEH) c. Francia (ricorso n. 81/2012), punto 78.

352 CEDS, sentenza 30 marzo 2009, International Centre for the Legal Protection of Human Rights (INTERIGHTS) c. Croazia (ricorso n. 45/2007), punto 47.

ne dell’adeguatezza culturale dei materiali didattici utilizzati, devono garantire un’educazione sessuale e alla salute riproduttiva non discriminatoria, che non perpetui o rafforzi l’esclusione sociale e non neghi la dignità umana. I materiali didattici non devono rinsaldare stereotipi umilianti, per esempio nei confronti di persone di orientamento non eterosessuale.³⁵³

Infine, il principio dell’adattabilità dell’istruzione prevede, per esempio, che per i minori con disabilità che sono inseriti in scuole ordinarie, siano adottati “prov-vedimenti che consentano di rispondere ai loro bisogni speciali”³⁵⁴ (cfr. anche il paragrafo 3.5).

Inoltre, ai sensi dell’articolo 12, paragrafo 3, della Convenzione quadro per la protezione delle minoranze nazionali, le parti si impegnano a promuovere l’u-guaglianza delle opportunità nell’accesso all’educazione a tutti i livelli per le persone appartenenti a minoranze nazionali (cfr. anche il capitolo 3).³⁵⁵ Nel caso dei minori appartenenti alle minoranze nazionali, l’articolo 14 della convenzione sancisce il diritto di apprendere la lingua minoritaria e di ricevere un insegna-mento in questa lingua.³⁵⁶ La Corte EDU ha confermato che il diritto all’istruzio-ne implica il diritto a ricevere un insegnamento all’istruzio-nella lingua nazionale o in una delle lingue nazionali.³⁵⁷

8.2.1. Diritto all’istruzione dei figli di migranti

Nell’ambito del diritto dell’UE, il diritto fondamentale all’istruzione dei minori, indipendentemente dallo status di migranti, è riconosciuto praticamente in tutte

353 Ibid., punti 59 e 61.

354 CEDS, sentenza 3 giugno 2008, Mental Disability Advocacy Center (MDAC) c. Bulgaria (ricorso n. 41/2007), punto 35.

355 Cfr. a questo proposito Consiglio d’Europa, Comitato consultivo della Convenzione-quadro per la protezione delle minoranze nazionali (2006), Commentary on Education under the Framework Convention for the Protection of National Minorities, ACFC/25DOC(2006)002, parte 2.1.

356 Per ulteriori chiarimenti cfr. Consiglio d’Europa, Comitato consultivo della Convenzione-qua-dro per la protezione delle minoranze nazionali (2006), Commentary on Education under the Framework Convention for the Protection of National Minorities, ACFC/25DOC(2006)002, parte 2.3 e Commento tematico n. 3: The language rights of persons belonging to national mi-norities under the Framework Convention, 2012, ACFC/44DOC(2012)001 rev, parte VI, Language Rights and Education.

357 Corte EDU, sentenza 19 ottobre 2012, Catan e altri c. Repubblica di Moldavia e Russia [GC]

(n. 43370/04, n. 8252/05 e n. 18454/06), punto 137.

Diritti economici, sociali e culturali e condizioni di vita adeguate

le sfere del diritto in materia di migrazione dell’UE.³⁵⁸ Detto ciò, l’UE non ha la competenza necessaria per determinare i contenuti o la portata delle disposizioni nazionali in materia di istruzione. L’UE tutela invece il diritto dei figli dei migranti di accedere all’istruzione con lo stesso trattamento o, a seconda dello status, con un trattamento simile ai cittadini nazionali. La direttiva studenti (2004/114/CE) disciplina le condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato.³⁵⁹ L’ammissione comprende l’ingresso e il soggiorno di cittadini di paesi terzi per un periodo su-periore a tre mesi. I requisiti generali di ammissione per un minore comprendono la presentazione di un titolo di viaggio valido, l’autorizzazione dei genitori per il soggiorno in questione, un’assicurazione di malattia e, se richiesto dallo Stato, il pagamento delle tasse dovute per l’esame della domanda di ammissione.³⁶⁰ Gli alunni, per esempio, devono dimostrare di partecipare a un programma di scambio fra scuole messo in atto da un’organizzazione riconosciuta dallo Stato membro.³⁶¹I tirocinanti non retribuiti devono esibire le prove richieste dallo Stato membro per dimostrare che disporrà, durante il soggiorno, di risorse sufficienti per provvedere al suo sostentamento, agli studi e al suo ritorno.³⁶² L’accesso da parte di studenti di istituti di insegnamento superiori alle attività economiche, inclusa l’occupazione, è soggetto a restrizioni.³⁶³

I figli di cittadini dell’UE che si trasferiscono in un altro Stato membro dell’UE in virtù della legislazione sulla libera circolazione beneficiano dei diritti più favore-voli in questo ambito. Essi cioè hanno il diritto a essere ammessi a frequentare i corsi d’insegnamento generale, di apprendistato e di formazione professionale

358 Per esempio, articolo 27 della direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (rifusione) (direttiva qualifiche) (GU L 337 del 20.12.2011, pagine 9–268).

359 Direttiva 2004/114/CE del Consiglio relativa alle condizioni di ammissione dei cittadini di paesi terzi per motivi di studio, scambio di alunni, tirocinio non retribuito o volontariato (direttiva studenti).

360 Ibid., articolo 6.

361 Ibid, articolo 7.

362 Ibid, articolo 10.

363 Ibid, articolo 17.

alle stesse condizioni previste per i cittadini di tale Stato,³⁶⁴ siano essi corsi di natura pubblica e privata, e con riferimento all’istruzione obbligatoria e non ob-bligatoria. La Corte di giustizia dell’Unione europea ha sempre interpretato que-sto diritto in senso estensivo, per garantire pari accesso all’istruzione, ma anche a benefici sociali di più ampio respiro correlati all’istruzione, oltre che a qualsi-asi altro beneficio mirante a facilitare la frequentazione dell’insegnamento. Per esempio, nella causa Casagrande, il figlio di un lavoratore migrante è riuscito ad accedere a un sussidio scolastico soggetto a particolari condizioni di reddito in virtù della normativa sulla libera circolazione nell’UE.³⁶⁵

Inoltre, la legislazione introdotta negli anni 1970 obbliga gli Stati membri a fornire corsi di lingua supplementari ai figli dei cittadini migranti dell’UE, sia nella lingua dello Stato ospitante sia nella lingua madre, al fine di favorirne l’inserimento nel-lo Stato ospitante e nel paese d’origine, nel caso in cui dovessero farvi ritorno.³⁶⁶ Se da un lato la normativa sembra offrire un generoso e prezioso sostegno in-tegrativo ai minori dopo l’ammissione a una scuola nello Stato ospitante, la sua attuazione nei paesi dell’UE è notoriamente lacunosa e sempre meno pratica, alla luce del ventaglio delle diverse lingue implicate.³⁶⁷

Esempio: la questione esaminata nella causa Baumbast e R c. Secretary of State for the Home Department³⁶⁸ riguardava il diritto delle due figlie di un lavoratore migrante tedesco, che si era trasferito nel Regno Unito con la moglie colombiana e le due figlie, di continuare a frequentare la scuola in questo paese anche dopo che il padre aveva lasciato il Regno Unito per

364 Regolamento (UE) n. 492/2011/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 5 aprile 2011, relativo alla libera circolazione dei lavoratori all’interno dell’Unione (GU L 141 del 27.5.2011, pagg. 1–12), articolo 10; e direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri, che modifica il regolamen-to (CEE) n. 11612/68 ed abroga le direttive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (direttiva sulla libera circolazione) (GU L 158 del 30.4.2004, pagg. 77–123), articolo 24, paragrafo 1.

365 CGUE, sentenza 3 luglio 1974, causa C-9/74, Donato Casagrande c. Landeshauptstadt München.

Successivamente confermato in cause quali CGUE, sentenza 26 febbraio 1992, causa C-3/90, M.J.E. Bernini c. Minister van Onderwijs en Wetenschappen.

366 Direttiva 77/486/CEE del Consiglio, del 25 luglio 1977, relativa alla formazione scolastica dei figli dei lavoratori migranti (GU L 199 del 6.8.1977, pagg. 32–33). Si noti che i figli dei cittadini migranti di paesi terzi sono esclusi da questo ambito di applicazione.

367 La Commissione riferisce in merito all’applicazione della direttiva 77/486/CEE (COM(84) 54 final e COM(88) 787 final).

368 CGUE, sentenza 17 settembre 2002, causa C-413/99, Baumbast e R c. Secretary of State for the Home Department.

Diritti economici, sociali e culturali e condizioni di vita adeguate

trasferirsi in un paese terzo, lasciando moglie e figlie. La Corte doveva sta-bilire se la moglie e le figlie erano autorizzate a rimanere nello Stato ospi-tante nonosospi-tante il sig. Baumbast (da cui erano scaturiti i diritti di soggior-no della famiglia) avesse di fatto rinunciato al proprio status di lavoratore migrante dell’UE. Il fattore decisivo per la Corte era il fatto che le bambine si erano integrate nel sistema scolastico dello Stato ospitante e che sareb-be stato dannoso e sproporzionato sradicarle in questo momento cruciale del loro percorso. La Corte ha confermato che il fatto di garantire la conti-nuità dell’istruzione dei figli è talmente importante da poter effettivamen-te “ancorare” il soggiorno di una famiglia (che altrimenti non godrebbe del diritto di soggiorno) nello Stato ospitante per tutta la durata degli studi dei figli di un migrante.

La decisione Baumbast è stata seguita nelle cause successive³⁶⁹ ed è stata co-dificata nell’articolo 12, paragrafo 3, della direttiva 2004/38/CE (Direttiva sulla libera circolazione).³⁷⁰

In linea generale, i figli di cittadini di paesi terzi possono accedere all’istruzione statale alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato ospitante, mentre non hanno diritto di godere dei benefici associati come gli assegni di mantenimento.³⁷¹ Alcuni strumenti dell’UE in materia di immigrazione, tuttavia, si spingono oltre la tutela della mera parità di accesso, imponendo agli Stati membri di attivare meccanismi

369 CGUE, sentenza 23 febbraio 2010, causa C-480/08, Maria Teixeira c. London Borough of Lam-beth e Secretary of State for the Home Department; CGUE, sentenza 23 febbraio 2010, causa C-310/08, London Borough of Harrow c. Nimco Hassan Ibrahim e Secretary of State for the Home Department [GC].

370 Direttiva 2004/38/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 29 aprile 2004, relativa al diritto dei cittadini dell’Unione e dei loro familiari di circolare e di soggiornare liberamente sul territorio degli Stati membri, che modifica il regolamento (CEE) n. 1612/68 e abroga le diret-tive 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE e 93/96/CEE (GU L 158 del 30.4.2004), articolo 2, paragrafo 2, lettera c) e artico-lo 12, paragrafo 3.

371 Direttiva sulla qualifica di rifugiato (direttiva 2011/95/UE), articolo 11; direttiva soggiornanti di lungo periodo (direttiva 2003/109/CE), articolo 14; direttiva 2003/86/CE relativa al ricongiungi-mento familiare, articolo 14; direttiva protezione temporanea (2001/55/CE); direttiva accoglien-za (2013/33/UE), articolo 14, lettera c); direttiva rimpatri (2008/115/CE).

per garantire il dovuto riconoscimento e la trasferibilità delle qualifiche straniere, anche in assenza di prove documentali (articolo 28 della direttiva qualifiche).³⁷² I diritti all’istruzione dei figli dei richiedenti asilo sono ancora più deboli: questi soggetti hanno diritto ad accedere al sistema d’istruzione dello Stato ospitante a condizioni simili ma non necessariamente alle medesime condizioni che si ap-plicano per i cittadini di quel paese.³⁷³ In tal senso, l’istruzione potrebbe essere fornita in centri di accoglienza anziché nelle scuole e le autorità possono postici-pare il pieno accesso alla scuola dei figli dei richiedenti asilo per un periodo mas-simo di tre mesi dalla data di deposito della domanda d’asilo. Qualora l’accesso al sistema educativo non sia possibile a causa della situazione specifica del minore, gli Stati membri sono tenuti a offrire altre modalità d’insegnamento (articolo 14, paragrafo 3, della direttiva sulle condizioni di accoglienza).³⁷⁴

Ai sensi del diritto del Consiglio d’Europa, l’articolo 2 del Protocollo n. 1 è stato usato in combinato disposto con l’articolo 14 per garantire l’accesso dei figli dei migranti all’istruzione (cfr. anche il paragrafo 3.3).

Esempio: nel caso Ponomaryovi c. Bulgaria,³⁷⁵ la Corte EDU ha esaminato l’obbligo per due studenti russi di una scuola superiore privi di un permes-so di permes-soggiorno permanente di versare le tasse scolastiche. La Corte ha concluso che, in questo caso, il requisito del versamento delle tasse per la scuola secondaria era stato discriminatorio e, quindi, in contrasto con l’articolo 14 della CEDU, letto in combinato disposto con l’articolo 2 del Pro-tocollo n. 1 alla CEDU.³⁷⁶

372 Direttiva 2011/95/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 dicembre 2011, recante norme sull’attribuzione, a cittadini di paesi terzi o apolidi, della qualifica di beneficiario di protezione internazionale, su uno status uniforme per i rifugiati o per le persone aventi titolo a beneficiare della protezione sussidiaria, nonché sul contenuto della protezione riconosciuta (rifusione) (direttiva qualifiche) (GU L 337 del 20.12.2011, pag. 9).

373 Direttiva sulle condizioni di accoglienza (2013/33/UE). Si rammenta che, ai sensi della direttiva sulla qualifica di rifugiato (2011/95/UE, articolo 27), i minori beneficiari di protezione internazio-nale (che hanno ottenuto diritti di soggiorno di più lungo termine) possono accedere all’istru-zione secondo le stesse modalità previste per i cittadini dello Stato ospitante.

374 Direttiva 2013/33/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale (rifusione) (direttiva accoglienza) (GU L 180 del 29.6.2013, pagg. 96–116).

375 Corte EDU, sentenza 21 giugno 2011, Ponomaryovi c. Bulgaria (n. 5335/05).

376 Cfr. anche il paragrafo 3.3.

Diritti economici, sociali e culturali e condizioni di vita adeguate

La CSE tutela i diritti all’istruzione dei figli dei migranti sia direttamente (artico-lo 17, paragrafo 2), sia indirettamente, imponendo restrizioni ai diritti all’occupa-zione dei minori, per consentirgli di godere appieno dei vantaggi dell’istruall’occupa-zione obbligatoria (articolo 7).

Inoltre, la Convenzione europea sullo statuto giuridico dei lavoratori emigranti³⁷⁷ ribadisce il diritto dei figli dei migranti di accedere all’istruzione generale e alla formazione professionale nello Stato ospitante “sulla stessa base e alle stesse condizioni dei cittadini di questo Stato” (articolo 14, paragrafo 1).

Nell’ambito del diritto internazionale, la parità di accesso all’istruzione dei figli dei migranti è riconosciuta dalla Convenzione sulla protezione dei diritti dei la-voratori migranti e dei membri delle loro famiglie (articolo 30).³⁷⁸

L’articolo 28 della CRC stabilisce che tutti i fanciulli hanno diritto all’insegnamen-to obbligaall’insegnamen-torio gratuiall’insegnamen-to. Secondo l’articolo 29, paragrafo 1, lettera c), tale diritall’insegnamen-to va ben oltre la parità di accesso all’istruzione e include disposizioni concernen-ti lo sviluppo dell’idenconcernen-tità culturale del fanciullo, la sua lingua e i valori del suo paese d’origine.

377 Consiglio d’Europa, Convenzione europea sullo statuto giuridico dei lavoratori emigranti, STE n. 93, 1977.

378 Convenzione delle Nazioni Unite sulla protezione dei diritti di tutti i lavoratori emigranti e dei membri delle loro famiglie, 18 dicembre 1990.