Capitolo II – Gli interventi di politica industriale
3. Lo Stato come finanziatore
3.3. Aiuti e finanziamenti alle Ngn a livello nazionale
Diversi Paesi hanno avviato politiche di sostegno finanziario alla realizzazione delle reti di prossima generazione. Basti pensare ai piani intrapresi da Francia e Spagna prima dell'aggravamento della crisi finanziaria179., nonché all’American Recovery
and Reinvestment Act del 17 febbraio 2009 statunitense, che ha stanziato 7,2 miliardi di dollari per lo sviluppo delle reti a banda larga e ultralarga (Sezione 6001). Con riferimento ai finanziamenti italiani, i primi interventi sono stati compresi nella ripartizione del Fondo per le aree sottoutilizzate (“Fas”)180. La legge 18 giugno 2009,
178 Come sarà meglio evidenziato in prosieguo (cap. IV, par. 2.1), la realizzazione delle grandi reti
costituisce una competenza concorrente.
179 In Spagna, il Consiglio dei Ministri ha adottato il Plan Avanza para el desarrollo de la Sociedad de
la Informaciòn, approvato nel 2005 e aggiornato nel gennaio del 2009, che prevede ingenti risorse
economiche per l’installazione di infrastrutture di nuova generazione (A. Miraglia, Gli strumenti e le
strategie di semplificazione in prospettiva comparata – La Spagna, in Programma Isbul, W.P. 3.1 – Semplificazione amministrativa, Roma 2010, 130).
180 In particolare, la delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (Cipe) n.
83/2003 ha approvato due programmi assegnando ad essi risorse per 270 milioni di euro nel triennio 2003 – 2005, con indicazione delle quote annuali (A. Tonetti, Le procedure per il finanziamento
pubblico delle reti a banda larga, in Programma Isbul, W.P. 3.1. - Semplificazione amministrativa,
n. 69 (“l. 69/2009”), ha stanziato fondi, ma senza distinguere in funzione delle aree, come individuate dalla Commissione europea181. Ai sensi dell’art. 1, l. 69/2009,
infatti, il governo, “nel rispetto delle attribuzioni costituzionali delle regioni e nel rispetto dell’articolo 4, comma 3, lettera h), del codice delle comunicazioni elettroniche” è tenuto ad individuare un programma di interventi infrastrutturali nelle aree sottoutilizzate, al fine di aggiornare le reti di comunicazione elettronica, anche in vista del “riequilibrio socio-economico tra le aree del territorio nazionale”. Per il periodo 2007-2013, sono stati stanziati fino ad un massimo di 800 milioni di euro a valere sulle risorse del fondo per le aree sottoutilizzate182. I fondi non sono,
tuttavia, erogabili con leggerezza, ma è necessario che l'intervento pubblico, tramite la Cassa Depositi e Prestiti, rispetti criteri di imprenditorialità183.
I fondi dovrebbero essere aggiudicati a chi effettua i lavori con procedure di gara, secondo il criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa (artt. 81 e 83 del decreto legislativo 12 aprile 2006 - “Codice degli appalti” o “d.lgs. 163/2006), valorizzando anche le tecnologie innovative ed a basso impatto ambientale184.
Il Documento di Economia e Finanza 2011, tuttavia, ha quantificato in solamente 370 milioni di euro per il periodo 2011-2015 le somme disponibili per il Piano banda larga, con progressiva riduzione delle risorse allocate. Per quanto riguarda le Ngn, sono state predisposte operazioni di partenariato pubblico-privato in cui sarà tramite il coinvolgimento della Cassa Depositi e Prestiti.
Con riferimento alle aree di destinazione delle somme, i criteri attualmente in vigore per la ripartizione delle somme non sembrano pienamente allineati con quanto previsto dalla normativa europea. La legge 69/2009 dispone, infatti, che l’85% delle risorse vada alle regioni del Mezzogiorno.
Sono, però, controversi tanto la reale efficacia di tale distribuzione delle risorse, quanto il rispetto della distinzione tra aree nere, grigie e bianche suggerita dalla Commissione. Da un lato, infatti, è vero che l'Italia meridionale parrebbe affetta da maggiori carenze infrastrutturali185. Dall’altro lato, tuttavia, il digital divide è un
fenomeno che non riguarda solo il mezzogiorno, ma affligge tutta la Penisola “a
181 Contributo di Mario Libertini all’incontro Arel del 17 settembre 2009, cit., 12.
182 Previsto dall’art. 61 della legge 27 dicembre 2002, n. 289. A. Tonetti, La nuova disciplina per lo
sviluppo della banda larga: vera semplificazione?, in MCR 1/2011, 133, sottolinea la complessità delle
procedure per l'erogazione dei fondi.
183 Contributo di Mario Libertini all’incontro Arel del 17 settembre 2009, cit., 14.
184 Ministero dello Sviluppo Economico, Progetto strategico, cit., 79.
185 Le reti per lo sviluppo, lo sviluppo per le reti – Rapporto Nomisma sulla politica industriale, Roma
macchia di leopardo”186. La proporzione dei fondi destinati al meridione non pare,
pertanto, pienamente coerente né con la struttura del digital divide, né con gli orientamenti comunitari, che non hanno inteso riservare al sud Italia le predetti percentuali di risorse.
Per altro verso, si rileva come i fondi stanziati dal Governo (progressivamente ridotti) siano di gran lunga inferiori ai costi di realizzazione delle reti. Al fine di ottimizzare l'utilizzo di risorse pubbliche palesemente scarse, è quantomai necessario procedere ad una accurata pianificazione degli interventi187.
In tal senso, già la legge 21 dicembre 2001, n. 443 (“l. 443/2001” - c.d. Legge Obiettivo) ha dettato procedure per la programmazione, la progettazione e il finanziamento delle grandi opere. Tale legge è stata accompagnata dal Programma delle infrastrutture strategiche approvato dal Cipe nello stesso anno, per le quali la legge prevede procedure speciali. Il Codice degli appalti ha poi apportato disposizioni di dettaglio, inglobando alcune disposizioni precedentemente contenute nella l. 443/2001188.
Il decreto legislativo 31 luglio 2007, n. 113, ha, successivamente, disposto che, al fine di contenere i tempi necessari al reperimento delle risorse, i soggetti aggiudicatori siano tenuti a predisporre studi di fattibilità delle infrastrutture strategiche da realizzare, in base a modelli definiti dal Cipe ed acquisendo le valutazioni dell’Unità tecnica-Finanza di progetto.
La disposizione consentirebbe anche di verificare, per le infrastrutture con un potenziale ritorno economico, le forme e i requisiti per l’eventuale ricorso a capitali privati. Nelle valutazioni governative vengono, così, ritenute prioritarie le infrastrutture già avviate, i progetti esecutivi approvati e gli interventi che possono essere finanziati tramite capitale privato “nella misura maggiore possibile” (art. 161, comma 1-ter)189.
186 Alcuni rilievi statistici confermano questo dato, in quanto quasi il 30% degli abitanti privi di
copertura Adsl sarebbero in Veneto, Lombardia e Lazio (F. Caio, Portare l’Italia verso la leadership
europea, cit., 44).
187 S. Amorosino, La “regolazione” del settore, e mercato, delle infrastrutture, in Rivista Giuridica
dell’Edilizia 3/2010, 125, individua, tra le finalità della regolazione delle infrastrutture, la definizione di
indirizzi politico-legislativi, l’organizzazione della domanda pubblica, il coordinamento della realizzazione delle opere, la gestione amministrativa delle eventuali procedure di gara e la vigilanza sul funzionamento del mercato delle infrastrutture al fine di garantirne l’efficienza, la trasparenza e la concorrenzialità. In materia di pianificazione e programmazioni economiche, si v. N. Rangone, Le
programmazioni economiche. L’intervento pubblico in economia tra piane e regolazioni, Bologna
2007.
188 P.E. Signorini, Il finanziamento e la realizzazione delle grandi infrastrutture in Italia, cit., 356. 189 Viene, altresì, previsto l’intervento di Regioni, Province, Comuni e Città metropolitane, oltre ai
L’art. 1, comma 4, l. 69/2009 ha, poi, attribuito al Ministero il coordinamento dei progetti, anche tramite la stipulazione accordi di programma con le Regioni interessate. Nell’esercizio di tale funzione di coordinamento il Ministero si avvale del parere dell’Agcom, reso alla luce degli obiettivi generali della disciplina di reti e servizi di comunicazione elettronica – libertà e segretezza delle comunicazioni; libertà di iniziativa economica – di cui all’art. 14 del Codice delle comunicazioni elettroniche e degli obiettivi dell’attività normativa posti dall’art. 13 del medesimo codice, vale a dire neutralità tecnologica, nel rispetto dei principi di garanzia della concorrenza e non discriminazione tra imprese. Il decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5, (c.d. Decreto Semplificazioni) ha rimesso il coordinamento della realizzazione delle opere ad una “cabina di regia” per l'attuazione dell'Agenda digitale italiana, nominata con decreto del Ministro dello Sviluppo Economico, di concerto con il Ministro per la Pubblica Amministrazione e la Semplificazione, il Ministro dell'Istruzione, dell'Università e della Ricerca e il Ministro dell'Economia e delle Finanze. Essa viene incaricata di coordinare gli interventi da parte di Regioni, Province autonome ed enti locali (art. 47).
Oltre a pianificare, è anche necessario valorizzare meglio l'intervento e le risorse dei privati, che rischiano, peraltro, di essere parzialmente intaccate dalla farraginosità delle procedure di aggiudicazione dei contratti190. La lunghezza delle procedure
contabili e i ritardi nella progettazione e nell’aggiudicazione, infatti, provocano inefficienze, facendo lievitare i costi delle opere191: l’ottimizzazione dell’uso delle
(scarse) risorse disponibili richiede la limitazione dei tempi e la semplificazione delle procedure, che costituiscono costi di transazione.
La normativa vigente incentiva anche gli interventi di razionalizzazione dello spettro radio (art. 1, comma 3, 69/2009). In tal senso, viene attribuito al Mise il coordinamento dei progetti, anche tramite la “stipulazione di accordi di programma con le regioni interessate”. Il Ministero dovrebbe avvalersi anche del parere
cui al d.lgs. 163/2006. Ne vengono fatte salve le competenze in materia di progettazione, approvazione e realizzazione delle infrastrutture e insediamenti produttivi diversi da quelli definiti strategici (art. 161, comma 5).
190 P.E. Signorini, Il finanziamento e la realizzazione delle grandi infrastrutture in Italia: l’esperienza
della legge obiettivo del 2001, in A. Macchiati – G. Napolitano (a cura di), È possibile realizzare le infrastrutture in Italia?, Bologna, 2009, 389. Al riguardo, a parziale rimedio di tali criticità, la l.
443/2001 stabilì procedure accelerate per l’approvazione e il finanziamento delle grandi opere approvato e periodicamente revisionato dal Cipe (ibid., 356-357). Le disposizioni accelerative sono poi, in parte, confluite nel Codice dei contratti pubblici (d.lgs. 163/2006).
191 In argomento, N. Rangone, Le programmazioni economiche, Bologna 2007; P.E. Signorini, Il
finanziamento e la realizzazione delle grandi infrastrutture in Italia, cit., 353 ss., spec. 388, nonché A.
Tonetti, La partecipazione nelle procedure di localizzazione delle opere pubbliche: il caso italiano, in A. Macchiati – G. Napolitano (a cura di), È possibile realizzare le infrastrutture in Italia?, cit., 163 ss..
dell’Agcom, “rilasciato avuto riguardo al rispetto degli obiettivi di cui al medesimo comma 2 e degli articoli 4 e 13 del Codice delle comunicazioni elettroniche”.
Rispetto ad altri settori, la realizzazione delle Ngn parrebbe semplificata, nella misura in cui risultano attenuati i problemi legati all’impatto delle opere sulle popolazioni locali. Le Ngn sono, infatti, caratterizzate da desiderabilità sociale: la loro realizzazione non evidenzia esternalità negative, ma piuttosto esternalità positive, per via degli effetti benefici delle connessioni. Per tale motivo, gli effetti
Banana o Nimby192 sarebbero molto contenuti. All’opposto, potrebbe vi sarebbe un
vero e proprio effetto Pimby (acronimo di please in my backyard), vale a dire una propensione delle collettività interessate a ricevere le infrastrutture. Non sussiste, dunque, la necessità di offrire compensazioni pubbliche o ricorrere a rimedi contrattuali per renderne sopportabile il peso193, e i problemi di impatto ambientale
parrebbero molto contenuti.