Inquadramento della società della rete

Oltre alle funzioni di pianificazione, lo Stato può affiancarsi ai privati e coordinarne l'intervento. L’eccezionale importanza degli investimenti per le Ngn ha portato in primo piano la creazione di una società della rete, vale a dire un soggetto distinto dagli operatori, ma partecipato dagli stessi. Secondo una parte della scienza giuridica, conferire la gestione della rete ad una società della rete sarebbe l’unico modo per incentivare gli investimenti194_{. Tale sistema sarebbe utile, in particolare,}

192 _{L’effetto Banana (acronimo di “build absolutely nothing anywhere near anything”) si manifesta}

come avversione totale di una parte della popolazione alla realizzazione di una determinata opera, ovunque essa si trovi. Le motivazioni hanno spesso radici ideologiche, e possono consistere nella protezione di valori o principi considerati non negoziabili, come la tutela dell’ambiente. L’effetto Nimby (acronimo di “not in my backyard”) consiste, invece, nel rifiuto di una determinata comunità di sostenere tutte le esternalità negative generate da determinate infrastrutture, che tuttavia servono più comunità(E. Baffi, Il problema delle noxious facility e le misure compensative, in A. Macchiati – G. Napolitano (a cura di), È possibile realizzare le infrastrutture in Italia?, cit., 115 ss.).

193 _{Sull’intervento pubblico nei confronti dell’effetto Nimby, si v. G. Napolitano – M. Abrescia, Analisi}

economica del diritto pubblico, cit., 70. Sui rimedi contrattuali, R.H. Coase, Impresa, mercato e diritto,

Trad. It., Bologna 2006, 199 ss..

194 _{Il Rapporto Caio ipotizza persino la creazione di ben tre società, finalizzate, rispettivamente, alla}

presa in carico e gestione della rete in rame, alla creazione della rete in fibra ottica ed alla gestione di reti locali, in collaborazione con gli operatori attivi in tale, ultimo, passaggio (F. Caio, Portare l’Italia

per la realizzazione della parte più costosa della rete, vale a dire la rete di accesso. Gli interventi per guidare il mercato verso tale forma di condivisione rientrerebbero fra le misure di politica industriale, tanto più che il regolatore nazionale sarebbe del tutto privo di poteri d'intervento195_.

I modelli di società della rete prevedono l'affidamento della costruzione della rete ad un operatore terzo, partecipato dai prestatori dei servizi, con l'adesione (solo eventuale) di un partner pubblico196_{. Lo strumento del partenariato consentirebbe,}

così, la realizzazione di opere d’interesse pubblico, reperendo parte dei fondi necessari al di fuori dell’erario197 _{e trasferendo almeno una parte del rischio in capo}

al privato198_{. Coerentemente con la natura privatistica dell'operatore, anche la}

regolazione del suo comportamento sul mercato potrebbe avvenire tramite lo strumento contrattuale199_.

Al fine di incentivare la partecipazione privata, lo Stato potrebbe rafforzare la rimuneratività degli investimenti, p.e. integrando la remunerazione del mercato, a

195 _{L’Agcom, infatti, non avrebbe il potere di concludere accordi, né quello di incidere sulla proprietà}

della rete (Allegato A alla delibera Agcom 2 maggio 2007, n. 208/07/CONS, 23, nonché Audizione del

Presidente dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Corrado Calabrò alla Camera dei deputati, IX Commissione permanente, Trasporti, poste e telecomunicazioni, in Giorn. Dir. Amm.

11/2008, 1080). L’art. 2616 c.c., inoltre, attribuisce espressamente all’autorità governativa “anche per zone determinate, la costituzione di consorzi obbligatori fra esercenti lo stesso ramo o rami similari di attività economica, qualora la costituzione stessa risponda alle esigenze dell’organizzazione della produzione”. La Corte di cassazione, tuttavia, ha attribuito a tale disposizione carattere meramente programmatico, tanto che la disposizione richiederebbe disposizioni di attuazione (Cass. civ., sentenza 9 novembre 1960, n. 2986).

196 _{Sulla finanza di progetto, si v., ex multis, G.F. Cartei – M. Ricchi, Finanza di progetto, Napoli 2009;}

A.Lolli, L’amministrazione attraverso strumenti economici. Nuove forme di coordinamento degli

interessi pubblici e privati, Bologna 2008; R. Di Pace, La finanza di progetto, in C. Franchini (a cura

di), I contratti con la pubblica amministrazione, Milano 2007, 1029 ss..

197 _{Secondo l’Ocse, il partenariato potrebbe facilitare il reperimento dei capitali necessari per colmare il}

gap infrastrutturale dei Paesi dell’area Ocse (Oecd, Public Private Partnerships: in Pursuit of Risk

Sharing and Value of Money, 2008; Oecd, Infrastructure to 2030: Mapping Policy for Electricity, Water and Transport, 2007; Oecd, Principles for Private Sector Participation in Infrastructure,

2007).

198 _{E. Iossa, L’allocazione del rischio e la struttura degli incentivi nel partenariato pubblico – privato,}

in A. Macchiati – G. Napolitano (a cura di), È possibile realizzare le infrastrutture in Italia?, cit., 250- 253. Nella ripartizione dei rischi, tuttavia, dovrebbero essere considerati anche adeguati incentivi alla stipulazione del contratto, in modo da essere compensare l’allocazione sul privato, per rendere l’investimento appetibile. In particolare, l’Amministrazione potrebbe essere chiamata a sopportare il c.d. rischio regolatorio (ibid., 262). Sul rischio nel partenariato, si v. altresì, F. Merusi, Certezza e

rischio nella finanza di progetto delle opere pubbliche, in G. Morbidelli (a cura di), Finanza di

progetto, Torino 2004, 13 ss..

199 _{A differenza del modello proprio della concessione di costruzione, i privati vengono a collaborare}

con la pubblica Amministrazione anche in sede di definizione delle caratteristiche del progetto (G. Manfredi, La finanza di progetto dopo il d.lgs. n. 152/2008, in Dir. Amm. 2/2009, 433). Il partenariato pubblico – privato ha, pertanto, natura ibrida, in quanto la costituzione del rapporto avviene tramite un provvedimento unilaterale di affidamento ed un atto regolatorio contrattuale. Si v., in argomento, W. Vasselli, Obblighi di servizio pubblico, partenariati pubblico-privati, aiuti di Stato

sotto forma di compensazione, in A. Biancardi (a cura di), L’eccezione e la regola. Tariffe, contratti e infrastrutture, Bologna 2009, 196-197.

beneficio delle opere c.d. “fredde”200_{. Lo Stato potrebbe, peraltro, delegare la}

progettazione, costruzione e gestione dell’opera (c.d. design – build – operate), sostenendo parte degli oneri finanziari201_{. Il finanziamento, peraltro, potrebbe}

avvenire in modo indiretto, tramite la concessione di diritti di esclusiva per lo sfruttamento delle opere. La concessione di diritti speciali ed esclusivi, tuttavia, dovrebbe misurarsi con il divieto dell’art. 106 Tfue, al fine di evitare effetti distorsivi del mercato202_.

La società della rete dovrebbe essere aperta a tutti gli operatori, o prevedere che il partner venga scelto con procedura ad evidenza pubblica. Questo sarebbe necessario tanto per l’affidamento ad un soggetto completamente privato, quanto per l’affidamento ad una società mista203_.

In Italia, il coinvolgimento di partner privati rappresentava una delle finalità della l. 443/2001 e del d.lgs. 190/2002. Al fine di migliorare l’efficiente distribuzione delle risorse pubbliche, il legislatore ha introdotto un’apposita disciplina per l’individuazione e l’affidamento delle infrastrutture strategiche e le disposizioni di tali testi normativi sono state riprodotte nel d.lgs 163/2006204_.

Il project financing, tuttavia, ha conosciuto uno sviluppo soprattutto nei settori più “semplici”, come impianti sportivi, parcheggi e cimiteri205_{, mentre in altri settori –}

specialmente se gli investimenti sono caratterizzati da una lunga durata di

200 _{G. Manfredi, La finanza di progetto, cit., 433.}

201 _{S. Falconieri, I rapporti tra sistema finanziario e imprese di costruzione, in A. Macchiati – G.}

Napolitano (a cura di), È possibile realizzare le infrastrutture in Italia?, cit., 285. L’A. rileva, altresì, che, in tale caso, il vantaggio economico derivante da tale strumento sia piuttosto contenuto, in quanto sarebbe comunque necessario l’impiego di risorse pubbliche (ibid., 286–287, citando P. Robinson, The

Private Finance Initiative: Saviour, Villain or Irrelevance?, Institute for Public Policy Research,

Working paper 2000).

202 _{W. Vasselli, Obblighi di servizio pubblico, cit., 191. Si v., in argomento, la giurisprudenza Corbeau,}

secondo cui i diritti di esclusiva sono compatibili con il mercato interno solamente nella misura in cui siano necessari per consentire al prestatore di un servizio d’interesse generale di adempiere alla sua missione (Cgce, sentenza 19 maggio 1993, causa C-320/91, Procedimento penale nei confronti di Paul

Corbeau, Racc. I-2563).

203 _{Dispone, infatti, l’art. 1, comma 2, del d.lgs. 163/2006, che “nei casi in cui le norme vigenti}

consentono la costituzione di società miste per la realizzazione e/o gestione di un’opera pubblica o di un servizio, la scelta del socio privato avviene con procedure di evidenza pubblica”. Fanno eccezione i casi in cui sia consentito l’affidamento diretto a società c.d. in house, sulle quali gli enti affidanti abbiano un controllo analogo a quello che esercitano sui propri servizi e che adempiano la propria missione prestando la propria opera prevalentemente verso l’ente controllante. Tali fattispecie, tuttavia, non riguardano tanto il finanziamento ad opera dello Stato, quanto piuttosto la sua realizzazione diretta.

204 _{Come efficacemente descritto da G. Manfredi, La finanza di progetto, cit., 435, il Codice degli}

appalti introduce diversi modelli di project financing, in cui la programmazione dei lavori pubblici, il principio di concorsualità e la collaborazione dei privati si articolano in vario modo.

205 _{Banca d’Italia, Relazione annuale sul 2010, Roma, 31 maggio 2011, 127-128; M. Mattalia, Il project}

financing come strumento di partenariato pubblico privato, in Foro amm. C.d.S. 6/2010, 1246 ss.. In molti casi, inoltre, gli esiti non sarebbero incoraggianti, nella misura in cui le operazioni intraprese farebbero registrare perdite per la pubblica Amministrazione (ibid.).

ammortamento – l’impiego dello schema partenariale stenta a decollare, per la mancanza di una politica strutturata, con valutazioni di carattere strategico, e dell’integrazione tra pianificazione finanziaria e decisione dell’investimento206_.

La legge 31 marzo 2011, n. 34, ha modificato in parte l’operatività della Cassa depositi e prestiti. Ai sensi dell’art. 5, comma 8-bis, del decreto legge 30 settembre 2003, n. 269207_{, la Cassa può “altresì assumere partecipazioni in società di rilevante}

interesse nazionale in termini di strategicità del settore di operatività, di livelli occupazionali, di entità di fatturato ovvero di ricadute per il sistema economico- produttivo del Paese, e che risultino in una stabile situazione di equilibrio finanziario, patrimoniale ed economico e siano caratterizzate da adeguate prospettive di redditività” (corsivo aggiunto). I requisiti per la qualificazione di società di interesse nazionale vengono stabiliti con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze. Il Legislatore è, così, venuto a precisare che lo Stato non può intervenire in perdita.