Capitolo IV – Le Ngn nella governance multilivello
3. Le competenze nazionali
3.1. Ambito dell'intervento centrale
3.1.1. Organo politico e autorità indipendenti
A livello nazionale, l’intervento è ripartito fra enti politici ed enti dipendenti. Gli interventi di politica industriale vengono rimessi agli organi dotati di accountability politica diretta, come il Legislatore e, per esso, il Governo. All'interno di quest'ultimo, la realizzazione delle nuove reti tocca le competenze di diversi Ministeri (Sviluppo Economico, Infrastrutture e Trasporti, Economia e Finanze), che, dal 2007, possono coordinarsi in seno al Comitato interministeriale per la banda larga, istituito anche con l'obiettivo di incentivare gli investimenti ed individuare strumenti di semplificazione.
A differenza della politica industriale, la regolazione, che richiede attività tecniche e neutralità politica, viene attribuita alle autorità indipendenti32. Queste ultime
agiscono in collaborazione con la Commissione e in consultazione con gli altri Stati membri ed il mercato ai sensi delle procedure della Direttiva Quadro, che non potrebbero essere scavalcate neanche con un intervento del Legislatore33.
I rapporti tra organi politici e organi indipendenti possono, tuttavia, rivelarsi problematici. In Italia si riscontra una certa timidezza nel coinvolgere l’Agcom, come ha dimostrato la trasposizione della Direttiva Legiferare meglio, che ha visto uno scarso coinvolgimento dell'autorità direttamente interessata. Il ritardo nella trasposizione di tale direttiva, peraltro, incide anche sul potere dell'Agcom di imporre la condivisione delle infrastrutture, e questo si traduce, in ultima analisi, in un depotenziamento del diritto sovranazionale34.
In alcuni casi, vi sono poteri condivisi tra enti di natura diversa: si pensi al parere non vincolante dell'Agcom sulle misure di finanziamento. Nell'esperienza italiana,
32 Sulla struttura e le ragioni del riparto di competenze tra Governo e Autorità indipendenti, si v. S.
Cassese – C. Franchini (a cura di), I garanti delle regole – Le autorità indipendenti, Bologna 1996; G. Giraudi – M.S. Righettini, Le autorità amministrative indipendenti – Dalla democrazia della
rappresentanza alla democrazia dell’efficienza, Roma – Bari 2001; E. Pontarollo – A. Oglietti (a cura
di), Regole e regolatori nelle telecomunicazioni europee, Bologna 2003; M. Clarich, Le autorità
amministrative indipendenti, Bologna 2005; M. D’Alberti – A. Pajno (a cura di), Arbitri dei mercati,
Bologna 2010.
33 Cgue, sentenza 3 dicembre 2009, causa C-424/07, Commissione c. Germania, Racc. I-11431. In
argomento, sia consentito rinviare a B. Brancoli Busdraghi, I regolatori nazionali delle comunicazioni
elettroniche: finalmente agenti comunitari?, cit., 589 ss..
tuttavia, il riparto di competenze tra Agcom ed organo politico è stato oggetto di incertezze e ripensamenti da parte del Legislatore, tanto che le reciproche sfere di azione appaiono talvolta confuse, come dimostrato dalla problematica individuazione dell'ente investito del rilascio dei titoli abilitativi35. In assenza di
competenze ben definite e di meccanismi di coordinamento, la querelle tra Ministero e Agcom si potrebbe ripetere anche in materia di costruzione delle Ngn, p.e. con riferimento all'individuazione dell'ente responsabile per la realizzazione del catasto delle infrastrutture potrebbe rivelarsi problematica, poiché, in una prima fase, entrambi gli enti hanno invocato tale competenza.
Tale competenza parrebbe destinata all’Agcom, che dispone già di alcuni strumenti organizzativi e del know how per realizzare il catasto delle infrastrutture. Il Servizio Ispettivo e Registro, infatti, ha, al suo interno, l’Ufficio del Registro degli Operatori di Comunicazione36, che detiene un registro (il Registro degli Operatori di
Comunicazione) in cui sono censiti anche gli operatori che forniscono reti pubbliche di comunicazioni37. L’Agcom potrebbe avvalersi delle informazioni già contenute nel
Registro, per individuare gli operatori che posano fibra38.
In aggiunta, l'autorità indipendente potrebbe avvalersi anche dei Comitati Regionali per le Comunicazioni (“Corecom”), incardinati presso i Consigli regionali. Tali strutture non sono titolari di alcun potere regolatorio, ma alcune di esse hanno ricevuto un “pacchetto di deleghe” e finanziamenti da parte dell’Autorità per l'esercizio alcune competenze39. L’Agcom sarebbe, dunque, “la sola Autorità
35 In argomento, M. Libertini, Contributo di Mario Libertini all'incontro Arel del 28 marzo 2006 “Il
quadro regolatorio comunitario tra attuazione nazionale e proposte di revisione europea”, Roma
2006, 7 ss.. Sull'incerto riparto di competenze fra Agcom e Ministero, si v., altresì, M. D'Alberti,
Comunicazioni elettroniche e concorrenza, in R. Perez (a cura di), Il nuovo ordinamento delle comunicazioni elettroniche, Milano 2004, 39, il quale sottolinea come il d.lgs. 259/2003, pur
individuando nell'Agcom l'autorità di regolazione, attribuisca funzioni regolatorie anche al Ministero.
36 Art. 19 del Regolamento concernente l’organizzazione ed il funzionamento dell’Autorità (Agcom,
delibera 23 gennaio 2008, n. 58/08/CONS).
37 A livello nazionale, vengono censiti nel registro oltre 16.000 operatori in attività (dato riscontrabile
su http://www.elencopubblico.roc.agcom.it).
38 Allo stato attuale, tuttavia, è quantomeno incerta l’utilità dei dati contenuti nel Registro degli
Operatori di Comunicazione. I fornitori di reti pubbliche di comunicazione abilitati, infatti, costituiscono “fornitori di servizi di comunicazione elettronica” e si iscrivono al Registro presentando, relativamente all’attività svolta, il modello 11/ROC “Servizi di comunicazione elettronica”. Tale modello, tuttavia, è lo stesso che viene presentato anche da tutti gli altri fornitori di servizi di comunicazione elettronica, come gli internet service provider, i titolari di phone center e persino gli
internet point. Tutti questi operatori vengono, dunque, raggruppati sotto il medesimo nomen, e allo
stato attuale la struttura del le tecnologie di cui dispone l’Agcom non consentono di filtrare le informazioni relative agli operatori attivi nella realizzazione delle reti in fibra ottica. La titolarità del Registro, pertanto, sarebbe un vantaggio molto contenuto.
39 Le deleghe comprendono (i) la tenuta e la gestione del Registro degli Operatori di Comunicazione a
livello regionale; (ii) la tutela dei consumatori, tramite la conciliazione e la definizione delle controversie; (iii) il monitoraggio radiotelevisivo. In base all’accordo quadro sottoscritto dall’Autorità e approvato con la delibera n. 444/08/CONS, sono state delegate le Regioni Emilia-Romagna, Puglia,
indipendente con la testa in Europa e col corpo funzionalmente articolato Regione per Regione”40. Tale radicamento sul territorio potrebbe consentire un contatto
diretto con gli operatori ed un censimento maggiormente efficace, compensando, così, la mancanza di protocolli d’intesa come quelli stipulati dal Ministero41.
Attualmente, tuttavia, non vi sono ancora indicazioni chiare sull'ente competente, con la conseguenza che la competenza rischia di essere esercitata tanto dall'Agcom42,
quanto dal Ministero43. Potrebbe, pertanto, essere valutata la realizzazione di un
catasto unico che consenta la reciproca condivisione di informazioni, eventualmente nell'ambito del sistema pubblico di connettività e cooperazione (c.d. “SPCCoop”). Aldilà del catasto, occorre individuare l'ente preposto alla guida ed al coordinamento dell'intervento pubblico, non soltanto per la realizzazione delle infrastrutture, ma anche per la digitalizzazione complessiva del Paese e del suo sistema economico, per prevenire la dispersione di risorse umane e finanziarie.
In altri ordinamenti europei, è stato potenziato il ruolo dell’autorità di settore, divenuta, per certi aspetti, il perno del sistema. In Francia, l’Arcep ha incisivi poteri di vigilanza, che le consentono persino di sanzionare gli operatori sospendendo, in tutto o in parte, il diritto di installare infrastrutture per un periodo non superiore a tre anni44. L'Autorità francese svolge un forte ruolo in materia di coordinamento
degli operatori. L’art. L47 del Code des Postes et des Communications Electroniques attribuisce all'Arcep poteri di mediazione e sono in corso di adozione procedure particolari per l’accesso alle infrastrutture di genio civile di France Telecom45. Tali
procedure si basano su un dialogo tra l’operatore che richiede l’accesso e l’incumbent, che avrebbe anche l’obbligo di fornire informazioni circa l’ubicazione delle sue infrastrutture. All'Arcep sono stati, altresì, conferiti importanti poteri in materia di condivisione (Art. L34-8-3 Cpce).
Friuli-Venezia-Giulia, Lombardia, Umbria, Lazio, Toscana, Calabria e Trentino-Alto Adige, Basilicata, Abruzzo e Molise, oltre alle Province Autonome di Trento e Bolzano (Comitati Provinciali per le Comunicazioni - “Coprocom”). Sono, altresì, in corso i procedimenti di delega per i Corecom di Abruzzo, Veneto e Basilicata, oltre che per il Coprocom Bolzano. Sui Corecom, si v. Agcom, Le garanzie
nel sistema locale delle comunicazioni: funzioni delegate ai Co.re.com., Napoli 2010.
40 Audizione del Presidente dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Corrado Calabrò alla
Camera dei deputati, I Commissione permanente, Affari Costituzionali, Roma 26 ottobre 2010, 5.
41 Il Ministero, peraltro, nel protocollo d’intesa con l’Anci, sembra dare atto della competenza
dell’Agcom, laddove ricorda che le autorità di regolazione, di concerto con le autorità locali, possono richiedere alle imprese le informazioni necessarie per consentire alle autorità competenti al realizzazione di un inventario dettagliato di tali informazioni.
42 Art. 10 della delibera Agcom 22 novembre 2011, n. 622/11/CONS.
43 Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per le Comunicazioni, Progetto strategico
Agenda digitale italiana: Implementare le infrastrutture di rete. Caratteristiche e modalità attuative,
15 dicembre 2011,
44 Art. L36-11 del Code des Postes et des Communications Electroniques.
Anche nel Regno Unito, dove il mercato sembrerebbe in grado di sostenere una larga parte degli investimenti necessari per la realizzazione delle nuove reti46, il regolatore
esercita la sua moral suasion ed un’attenta vigilanza.
In Italia, in base agli orientamenti espressi dal legislatore (con l'apparente approvazione dell'Agcom), le funzioni di guida vengono allocate non presso l'autorità di regolazione, ma presso l'ente ministeriale. Quest'ultimo è, infatti, responsabile dell'Agenda digitale, un documento operativo e programmatico per il raggiungimento degli obiettivi di digitalizzazione, coordinando i lavori per realizzarla e verificare semestralmente lo stato di avanzamento dei lavori47.
L'art. 30 del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, ha rimesso proprio al Ministero la predisposizione di un “progetto strategico”, da realizzare con il concorso delle imprese e degli enti titolari di reti e impianti di comunicazione elettronica, nel quale dovrebbero essere individuati gli interventi finalizzati alla realizzazione delle infrastrutture a banda larga e ultralarga48. Ai sensi del decreto legge 9 febbraio 2012, n. 5, inoltre, lo stesso Ministero coordina l'esecuzione dell'Agenda Digitale Italiana, nata dall’esigenza di comunicare a tutti i cittadini la strategia per la realizzazione degli obiettivi stabiliti dall’Agenda Digitale Europea. Al fine di azzerare il digital divide, è stato adottato il Piano Nazionale per la Banda Larga, attuato anche tramite la società in house Infrastel S.p.a..
Nell'ordinamento italiano, si assiste, dunque, ad un progressivo miglioramento del coordinamento degli enti preposti allo sviluppo delle nuove reti e dell'informatizzazione del Paese, la cui efficacia dovrà, tuttavia, essere verificata.