Il transito su beni pubblici

La posa della fibra può richiedere il transito su terreni, strade e beni di varia natura e titolarità. Già l’art. 4 l. 249/1997 prevedeva che la posa di reti di telecomunicazioni fosse soggetta a concessione per l’uso di suolo pubblico, che poteva essere subordinata a determinati obblighi di natura civica.

La normativa vigente – ed in particolare il Codice delle comunicazioni elettroniche – incoraggia l’impiego di beni di titolarità pubblica per l’installazione di infrastrutture tramite opere civili o scavi. A tal fine, l'abilitazione alla realizzazione delle opere comporta quella ad effettuare gli scavi, nonché la concessione del suolo o sottosuolo pubblico necessari (art. 88, comma 6). Il Codice ha, così, sostituito la concessione con un regime autorizzatorio, sebbene sia talvolta necessaria più di un’autorizzazione247_.

L'occupazione di suolo pubblico è soggetta alla presentazione di un’apposita istanza all’ente locale competente al soggetto pubblico proprietario delle aree248_{. L’art. 2,}

Amm. 1/2007, 83 ss...

246 _{A. Tonetti, La nuova disciplina per lo sviluppo della banda larga, cit., 122-123, e già A. Tonetti, La}

disciplina italiana di rango primario, in Programma Isbul, W.P. 3.1. – Semplificazione amministrativa, Roma 2010, 49.

247 _{In tal senso, il Regolamento del Comune di Napoli prevede il conseguimento di due autorizzazioni,}

una per effettuare gli scavi, ed una per l’occupazione di suolo pubblico (B. Carotti – A. Miraglia, Il ruolo

degli enti locali nella realizzazione delle NGN, in Programma Isbul, W.P. 3.1. – Semplificazione amministrativa, Roma 2010, 65). A livello locale, gli operatori possono avvalersi dello sportello unico.

Quest’ultimo, ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. 380/2001, ha la funzione di curare i rapporti fra privato e amministrazione e tra le altre amministrazioni tenute a pronunciarsi in ordine agli interventi edilizi. Tramite tale strumento, vengono accentrati adempimenti che, altrimenti, rimarrebbero separati, sostituendoli con un procedimento unitario (sullo sportello unico, si v., ex multis, A. Natalini, Le

semplificazioni amministrative, Bologna 2002; V. Mazzarelli, Diritto dell’edilizia, Torino 2004; D. De

Pretis, Lo sportello unico per l’edilizia, in E. Ferrari (a cura di), La disciplina pubblica dell’attività

edilizia e la sua codificazione, Milano 2002, 263 ss.; D. Corletto, Lo sportello dell’edilizia tra governo, Regioni e Comuni, in Riv. Giur. dell’Urb., 6/2001, 539 ss., nonché il rapporto del Formez, F. Ferrara (a

cura di), L’amministrazione per sportelli, 48/2006. Oltre allo sportello, il d.lgs. 112/2008 ha stato istituito lo sportello unico delle attività produttive, di cui si avvalgono alcuni Comuni per semplificare il rilascio dei titoli autorizzatori. Tale sportello, istituito presso i singoli enti locali e da essi gestito, svolge la funzione di interfaccia unica del privato nei confronti degli adempimenti burocratici con la pubblica amministrazione. Al fine di superare le difformità territoriali, l’art. 38 del d.l. 112/2008 ha delegato il Governo a disciplinarne l’impiego tramite un regolamento in delegificazione. La normativa in esame pare ispirata al principio del one-stop-shop, per consentire all’operatore deve presentare una sola istanza per il rilascio di più titoli abilitativi.

248 _{L’art. 88 pone anche disposizioni particolari per il procedimento amministrativo, disponendo che il}

comma 14, d.l. 112/2008 dispone che “i soggetti pubblici non possono opporsi alla installazione nella loro proprietà di reti e impianti interrati di comunicazione elettronica in fibra ottica”, salvo nel caso di beni del patrimonio indisponibile dello Stato, delle Regioni249_{, delle Province e dei Comuni e purché tale attività non turbi}

concretamente l’esercizio di un pubblico servizio. La medesima disposizione ribadisce che l’occupazione e l’utilizzo del suolo pubblico per l’installazione delle reti di comunicazione elettronica “non necessitano di autonomo titolo abilitativo”.

Le condizioni sembrano, peraltro, particolarmente favorevoli, visto che agli enti pubblici ed agli esercenti servizi pubblici non è dovuta alcuna indennità per gli scavi – salvo l’obbligo di tenerli indenni dalle spese (art. 88, comma 10)250_{. In termini}

analoghi, l’art. 93 preclude agli enti locali la possibilità di esigere ulteriori oneri per il transito su suolo pubblico, né tali enti possono subordinare il rilascio dell’autorizzazione al pagamento di somme251_.

I beni del demanio stradale sono particolarmente utili per la posa della fibra, in quanto la posa lungo le strade è più agevole e meno onerosa di quella su terreni vergini, privi di qualsivoglia rete di supporto. Al fine di favorire l'utilizzazione delle strade, la normativa esonera gli operatori da alcuni adempimenti amministrativi. L’art. 1, comma 6, l. 69/2009, infatti, nel riformulare l’art. 231, comma 3, del Codice

dalla data di ricezione dell’istanza, dichiarazioni, rettifiche o integrazioni. Tale termine pare particolarmente breve, specialmente se si considerano i frequenti passaggi amministrativi a cui è soggetto un documento destinato alla pubblica amministrazione, dal momento della sua ricezione all’effettiva consegna al funzionario responsabile (art. 88, comma 2). Entro trenta giorni dalla data di ricezione, il responsabile del procedimento può convocare, con provvedimento motivato, una conferenza di servizi, a cui partecipano tutte i soggetti direttamente interessati dall’installazione (comma 3), che deve pronunciarsi a maggioranza entro trenta giorni (comma 4). L’approvazione, oltre a sostituire gli atti di competenza della pubblica amministrazione, vale anche come dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori. La conferenza può essere indetta anche dall’interessato ove l’istanza sia di competenza di più enti pubblici (comma 8). Ai sensi del comma 7, inoltre, decorsi 90 giorni dalla presentazione dell’istanza (30 giorni per le domande d’installazione di cavi di lunghezza inferiore a 200 m) senza che sia stata rigettata, siano state effettuate richieste istruttorie, o sia stata convocata una conferenza di servizi, l’istanza s’intende accolta.

249 _{Originariamente, il patrimonio indisponibile regionale era escluso dalla lettera della legge. Tale}

lacuna è stata colmata da una pronuncia additiva della Corte costituzionale (Corte cost., sentenza 28 gennaio 2010, n. 20, su cui si v. M. Legnaioli, Il patrimonio indisponibile degli enti pubblici e le reti e

impianti di comunicazione elettronica in fibra ottica, in Foro Amm. C.d.S. 2/2010, 263 ss.).

250 _{Con riferimento ai costi, l’art. 13 della Direttiva Autorizzazioni prevede che possano essere riscossi}

contributi sui diritti di installare infrastrutture su proprietà pubbliche e private, per garantirne l’impiego ottimale. Tali contributi devono, però, essere trasparenti, proporzionati e obiettivamente giustificati, e non discriminatori. Qualora possa essere arrecato pregiudizio alle infrastrutture, può essere concordato un indennizzo, che, in assenza di accordo, viene determinato dal giudice. Suscita, tuttavia, perplessità la mancanza di criteri oggettivi per la quantificazione dell’indennizzo (A. Tonetti,

La nuova disciplina per lo sviluppo della banda larga, cit., 127).

251 _{Rileva l’Agcom che diverse convenzioni per l’utilizzo delle reti per l’installazione di reti dorsali}

prevedono “la corresponsione di oneri non trasparenti, non giustificati, discriminatori e non proporzionati allo scopo perseguito”, in particolare, nell’utilizzo delle strade (Regolamento scavi e condivisione, punto 6) (in argomento, si v. Cons. Stato, Sez. VI, 7 marzo 2008, n. 1005).

della strada252_{, ha abolito la necessità di un'apposita autorizzazione per l'esecuzione}

di opere o l'apertura di cantieri, dichiarando applicabile il capo V del titolo II del Codice delle comunicazioni elettroniche. Gli operatori vengono, in tal modo, esentati dal conseguimento di un ulteriore titolo abilitativo253_.

L’art. 94 del Codice delle comunicazioni elettroniche prevede, altresì, la possibilità di occupare le sedi autostradali all’interno delle reti di recinzione, anche se le stesse non sono gestite direttamente dallo Stato, bensì in concessione, ed anche se sono di proprietà del concessionario. In caso di conflitto tra operatore e concessionario, il Ministro dello Sviluppo Economico (già Ministro delle Comunicazioni), sentito il Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, può imporre servitù di passaggio, eventualmente a seguito di un tentativo di accordo bonario, determinandone anche le modalità di esercizio254_{. Successivamente alla definizione dei diritti di passaggio,}

peraltro, l’effettuazione di scavi è regolata da un unico rapporto giuridico con il concessionario, senza necessità di attivare volta per volta un accordo per passare su terreni privati. Qualora, peraltro, il concessionario intenda eseguire lavori di allargamento o modifica della sede autostradale che possano interessare i cavi delle reti di comunicazione, egli deve informare il proprietario dei cavi, per consentirgli di modificare gli impianti (art. 94, commi 6 e 7, del Codice).

Il vincolo di concessione porta, dunque, a considerare i concessionari alla stregua di soggetti pubblici, introducendo non soltanto obblighi di dare accesso, ma anche specifici oneri di comunicazione. La possibilità di avvalersi delle strade rende, così, meno onerosa la realizzazione delle nuove reti.

Al fine di facilitare la costruzione delle reti, il Regolamento Scavi e condivisione reca una disciplina di maggior dettaglio, in relazione alla realizzazione dei collegamenti dorsali tramite nuove infrastrutture realizzate su strade, autostrade, strade ferrate, aerodromi, acquedotti, porti, interporti o altri beni immobili o tramite l'accesso ad infrastrutture esistenti (art. 2). In particolare, l’art. 4, nell'imporre agli enti titolari di reti stradali, ferroviarie, elettriche o, comunque, atte alla realizzazione delle dorsali

252 _{Decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285.}

253 _{A. Tonetti, La nuova disciplina per lo sviluppo della banda larga, cit., 129, il quale rileva, altresì,}

come, da un punto di vista strettamente formale, le opere relative alla banda larga non potrebbero beneficiare della deroga dalle disposizioni del Codice della strada, in quanto sono contenute in una disposizione estranea al Codice delle comunicazioni elettroniche (l’art. 2 del d.l. 112/2008). L’A. propone di superare tale inconveniente adottando un’interpretazione logico-sistematica.

254 _{Prima della emanazione del decreto d’imposizione della servitù, il Ministero “trasmette all’ufficio}

provinciale dell’Agenzia del territorio competente un piano di massima dei lavori da eseguire”. L’Agenzia del territorio dovrà poi esprimere il suo parere e stabilire le indennità da corrispondere al proprietario in base (i) all’effettiva diminuzione del valore del fondo, (ii) all’onere che ad esso si impone ed (iii) al contenuto della servitù.

di comunicare le procedure per la realizzazione, sul suolo da esse gestito, delle nuove infrastrutture e l’accesso a quelle esistenti, consente di negare il passaggio e l’accesso solamente in alcuni casi circoscritti (art. 4, comma 5)255_.

Gli operatori che posano la fibra si vedono, così, riconoscere la possibilità di accedere a beni di proprietà dello Stato o di soggetti dotati di prerogative pubblicistiche (come i concessionari)256_.