Capitolo II – Gli interventi di politica industriale
3. Lo Stato come finanziatore
3.1. Fallimenti di mercato e finanziamento delle opere
Tramite il finanziamento pubblico, lo Stato sostiene o agevola la sopportazione di (parte dei) rischi, correggendo in parte i fallimenti di mercato. Le infrastrutture non vengono direttamente ascritte alla proprietà pubblica, ma possono restare in titolarità di soggetti privati, specialmente nei casi in cui l’intervento statale ha una portata parziale. La portata dell’azione statale può variare in funzione delle condizioni del mercato e del territorio, richiedendo l’impiego di risorse pubbliche in misura maggiore o minore.
Alcune zone sono caratterizzate da un'elevata redditività potenziale degli investimenti, e l'an dei ricavi non sarebbe in discussione. Si pensi ai c.d. “quartieri d’affari” o alle zone ad alta densità abitativa, in cui sembrerebbe possibile persino una competizione infrastrutturale fra più operatori. Nondimeno, in tali aree potrebbe essere incerto il quando della redditività. Nel caso degli investimenti in Ngn, la redditività dipende da una combinazione di fattori, che non sempre consentono prevedere i tempi. In tali zone, l’intervento pubblico potrebbe essere
132 Agcom, Segnalazione al Governo in tema di liberalizzazione e crescita: Un'agenda digitale per
l'Italia, 12 gennaio 2012, 7. In argomento, si v. Ministero dello Sviluppo Economico – Dipartimento per
le Comunicazioni, Progetto strategico Agenda digitale italiana: Implementare le infrastrutture di
rete. Caratteristiche e modalità attuative, 15 dicembre 2011, 42).
limitato a misure finalizzate ad accrescere l’appetibilità gli investimenti, eventualmente intervenendo per compensare la postergazione della redditività nel tempo. Lo Stato potrebbe, altresì, favorire l’aggregazione degli operatori, se del caso affiancandoli.
Altre zone, invece, parrebbero caratterizzate dalla mancanza di redditività delle infrastrutture. Si tratta spesso di aree a bassa densità abitativa, in cui il costo medio per abitante di una connessione aumenta sensibilmente, fino a rendere economicamente sconveniente la realizzazione delle infrastrutture134. L'aumento dei
costi imporrebbe di applicare prezzi al dettaglio elevati, provocando un'ulteriore contrazione della domanda e rendendo improbabile il conseguimento di utili.
Tali aree evidenziano, dunque, fallimenti di mercato più gravi di quelli presenti nelle zone potenzialmente redditizie, e richiedono un intervento maggiormente incisivo. Il sussidio pubblico consentirebbe di abbassare i costi delle opere per gli operatori, che potrebbero, così, praticare prezzi al dettaglio più bassi e riscontrare una maggior domanda sul mercato al dettaglio, rendendo profittevole l’investimento135.
Nelle zone diseconomiche, inoltre, il sussidio pubblico potrebbe essere richiesto anche da ragioni di coesione sociale136. In tale ottica, l’intervento statale nelle Ngn
tenderebbe anche a contenere il digital divide, vale a dire la situazione di disparità di condizioni fra cittadini nella fruizione di connessioni elettroniche. Il contenimento del digital divide, peraltro, sarebbe interesse di tutta la collettività, anche in vista della massimizzazione dei vantaggi derivanti dalla fruizione di un bene di club137. Manca, però, un punto di convergenza in relazione alla soglia oltre la
134 Uno studio Istat del 2007 ha classificato le abitudini abitative della popolazione italiana,
distribuendola in 5 fasce: 1) comuni con più di 100.000 abitanti; 2) comuni con popolazione compresa fra 50.000 e 100.000 abitanti; 3) comuni con popolazione fra 25.000 e 50.000 abitanti; 4) comuni con popolazione compresa fra 5.000 e 25.000 abitanti; 5) comuni con meno di 5.000 abitanti. La ricerca ha rilevato come quasi 14 milioni di persone abitassero nella prima categoria (densità abitativa media di 932 abitanti/Km2), oltre 20 milioni in comuni appartenenti alla seconda categoria (densità abitativa
media di 559 abitanti/Km2) e oltre 10 milioni nei comuni della quinta categoria (densità abitativa
media di appena 58 abitanti/Km2). In tali aree, l’investimento in Ngn sarebbe economicamente
insostenibile, anche per via della concorrenza delle tecnologie wireless, che in presenza di un numero di abitanti così basso diverrebbero fortemente attraenti per i fornitori (Programma Isbul, W.P. 2.2 –
Le condizioni di sostenibilità economico/finanziaria di una NGN, Roma 2010, 51-53).
135 Per un’analisi di tali dinamiche, si v. Programma Isbul, W.P. 2.2 – Le condizioni di sostenibilità
economico/finanziaria di una Ngn, Roma 2010, 43.
136 A. Estache – M. Fay, Current Debates on Infrastructure Policy, cit., 14. In argomento, si v. anche A.
Vigneri, Coesione sociale e tutela della concorrenza in un sistema multilivello, in C. De Vincenti – A. Vigneri (a cura di), Le virtù della concorrenza, Bologna 2006, 73 ss..
137 F. de Brabant – P.M. Manacorda – G. Vannucchi, Le telecomunicazioni: concorrenza, sviluppo, cit.,
quale il divario digitale diventa inaccettabile, così come manca una definizione univoca di banda larga138.
Per altro verso, tuttavia, parte della scienza economica ha notato come la localizzazione di investimenti nelle regioni più povere potrebbe generare inefficienze. Se è vero che, in alcuni casi, potrebbe contribuire ad allineare i redditi delle popolazioni interessate, dall’altro lato potrebbe far diminuire la produzione complessiva139.
A livello europeo, si riscontra una moderata tendenza ad assecondare il finanziamento delle infrastrutture, specialmente nelle zone a fallimento di mercato, per contenere i costi d’accesso e tariffe d’uso140. Così, oltre all'erogazione di
sovvenzioni tramite i Fondi strutturali ed il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale141, viene agevolato il ricorso ai Fondi regionali dell’Ue, potenzialmente utili
anche per la mappatura delle infrastrutture a livello locale e regionale. In aggiunta, la Banca europea per gli investimenti (“Bei”) concede prestiti per 2 miliardi di euro
138 Si tratta prevalentemente di misure tecniche, la cui definizione, tuttavia, dipende anche dalle
politiche d’intervento (Programma Isbul, W.P. 2.3 – Fattori abilitanti la domanda di servizi, Roma 2010, 2). Il Rapporto Caio ha evidenziato che, in Italia, circa 7 milioni di cittadini (circa il 12% della popolazione) essendo privi di connessioni ad internet a banda larga e sarebbero in digital divide. Per tale motivo, viene invocato un intervento pubblico per finanziare le nuove reti (F. Caio, Portare l’Italia
verso la leadership europea nella banda larga Considerazioni sulle opzioni di politica industriale – Presentazione sulle conclusioni del progetto al Ministero dello Sviluppo Economico – Comunicazioni,
12 Marzo 2009). Il finanziamento pubblico potenzierebbe, dunque, la coesione sociale, anche riducendo disuguaglianze potenzialmente incubatrici di instabilità e di conflitti sociali.
139 A. De la Fuente, Is the Allocation of Public Capital across the Spanish Regions Too Redistributive?,
in Centre for Economic Policy Research Discussion Paper 3138, 2001, 5 ss.. In termini analoghi, ma con riferimento ad infrastrutture diverse dalle reti di comunicazione elettronica, A. Estache – M. Fay,
Current Debates on Infrastructure Policy, cit., 25, sottolineano come in Francia l’aumento delle
connessioni di trasporto, facilitando gli spostamenti verso le grandi agglomerazioni urbane, più che al decentramento, abbia portato all’accentramento delle opportunità d’impiego. Secondo R. Faini,
Cumulative Process of Deindustrialization in An Open Region: The Case of Southern Italy, 1951–1973,
in Journal of Development Economics 12(3), 1983, 277 ss., la diminuzione dei costi di trasporto avrebbe contribuito ad acuire il divario fra il nord ed il sud del Paese. Al contrario, i collegamenti locali – vale a dire, di aree periferiche di una stessa regione – potrebbero apportare benefici, consentendo alle imprese di beneficiare di manodopera e immobili a costi minori (A. Estache – M. Fay, Current Debates
on Infrastructure Policy, cit., 26).
140 Al contempo, al fine di coprire tutte le aree, gioverebbe l’impiego anche di tecnologie wireless,
terrestri e/o satellitari, sebbene la Commissione sia consapevole del disordine che caratterizza l’etere e della conseguente necessità di ottimizzare e razionalizzare le frequenze a livello europeo, creando un mercato competitivo anche per il trading (Commissione europea, La banda larga in Europa: investire
nella crescita indotta dalla tecnologia digitale, COM(2010) C 472 def, 9 ss.).
141 Nel bilancio di programmazione 2007-2013, nell’ambito dei Fondi strutturali, sono stati destinati a
investimenti in infrastrutture per la banda larga 2,3 miliardi di euro; i servizi della società dell’informazione, invece, hanno beneficiato di 12,9 miliardi di euro (Commissione europea, La banda
larga in Europa, cit., 11). Un miliardo è stato erogato tramite il fondo per lo sviluppo agricolo, ed un
miliardo è stato erogato nel quadro delle misure contro la crisi (L. Papadias – F. Chirico – N. Gaàl, The
new State Aid Broadband Guidelines: not all Black and White, in Competition Policy Newsletter
ogni anno142. Logicamente, per la loro provenienza europea, le misure in esame non
costituiscono aiuto di Stato illegittimo nel senso del Tfue143.
Per quanto riguarda il finanziamento da parte degli Stati membri, l’erogazione di denaro pubblico è soggetta al rispetto dei parametri posti dalla normativa europea, che impone alcuni limiti e condizioni. In Italia, il finanziamento pubblico diretto favorirebbe un cablaggio capillare, ma avrebbe inevitabilmente l’effetto di riversare sul bilancio pubblico costi considerevoli, poiché le somme necessarie ammontano a diversi miliardi di euro144. L’ingente portata degli investimenti necessari porta ad
interrogarsi sull’opportunità di riversare simili oneri sull'attore pubblico, in un periodo di congiuntura economica e di difficoltà per le finanze pubbliche. Da un lato, infatti, tale investimento potrebbe aggravare le difficoltà delle finanze pubbliche; dall’altro lato, si ritiene che potrebbe stimolare la crescita economica, favorendo il risanamento dei bilanci.
Anche sotto l’ottica dell’intervento dello Stato come finanziatore, la realizzazione delle Ngn denota alcuni paradossi. Nonostante il mero finanziamento sembri da preferire, la regolamentazione vigente, per certi aspetti, la normativa europea – analizzata nei paragrafi che seguono – parrebbe incoraggiare forme di intervento più intrusivo, talvolta più semplici da implementare.