Attuazione della L 328/2000 in Emilia Romagna

La L. 328/2000 è stata attuata in Emilia Romagna con la L.R. 2/2003 che ha per finalità la promozione della cittadinanza sociale e la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. Gli interventi ed i servizi del sistema integrato comprendono due categorie di

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prestazioni: prestazioni ed attività socio-assistenziali506, e prestazioni ed attività socio- sanitarie507, caratterizzate da percorsi assistenziali integrati per rispondere ai bisogni di salute delle persone che necessitano unitariamente di prestazioni sanitarie e socio-assistenziali.

Il principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale è richiamato all’art. 2, laddove si rimarca il ruolo di Regione, Enti Locali e Stato, nonché il concorso dei soggetti del terzo settore508 e di altri soggetti privati509. Il supporto che si vuole dare tramite l’erogazione di servizi sociali concerne una pluralità di destinatari, non solo la persona in stato di bisogno, ma anche la famiglia di quest’ultima e le formazioni sociali. La suddivisione delle competenze ricalca perfettamente le disposizioni della L. 328/2000510. Si prevede, inoltre, una stretta collaborazione tra Comuni e Aziende pubbliche di Servizio alla Persona (derivanti dal riordino delle ex IPAB)511.

L’art. 5, dopo aver menzionato un sistema locale dei servizi sociali a rete, connotato dalla presenza di soggetti pubblici e soggetti privati, individua, con un’elencazione, una serie di servizi sociali erogati nel welfare locale dell’Emilia Romagna, tra i quali particolarmente interessanti sono quelli rivolti alle persone non autosufficienti512. Per quanto riguarda le persone non autosufficienti, la legge regionale evidenzia la necessità di assicurare, per quanto possibile,

506 _{Le prestazioni ed attività socio-assistenziali sono finalizzate alla promozione sociale, a sostenere,}

affiancare ed aiutare le persone e le famiglie attraverso la predisposizione ed erogazione di servizi e di prestazioni economiche.

507 _{Le prestazioni ed attività socio-sanitarie sono volte a soddisfare le esigenze di tutela della salute, di}

recupero e mantenimento delle autonomie personali, d’inserimento sociale e miglioramento delle condizioni di vita, anche mediante prestazioni a carattere prolungato. Esse si distinguono in: prestazioni sanitarie a rilevanza sociale, comprensive di quelle connotate da elevata integrazione sanitaria, assicurate dalle Aziende unità sanitarie locali e prestazioni sociali a rilevanza sanitaria, assicurate dai Comuni (art. 1, comma 3, L.R. 2/2003 e art. 10, L.R. 2/2003).

508 _{Art. 15, comma 2, L.R. 2/2003 e art. 20, L.R. 2/2003. La Regione e gli Enti locali riconoscono il ruolo}

e la rilevanza sociale ed economica delle espressioni di auto-organizzazione della società civile in ambito sociale, con particolare riferimento alle organizzazioni di volontariato, alle cooperative sociali, alle associazioni di promozione sociale. La Conferenza regionale del terzo settore, in particolare, è lo strumento per il confronto e la concertazione tra la Giunta regionale ed i soggetti del terzo settore. Questi ultimi partecipano alla programmazione, progettazione, realizzazione ed erogazione degli interventi del sistema locale dei servizi sociali a rete v. Anconelli, R. Piccinini R. (a cura di), Il forum del Terzo settore in Emilia-Romagna. Alla ricerca di rappresentanza, Milano (Franco Angeli), 2005.

509 _{Art. 21, L.R. 2/2003.}

510 _{Artt. da 15 a 21, L.R. 2/2003.} 511 _{Artt. da 22 a 26, L.R. 2/2003.}

512 _{I servizi elencati sono i seguenti: servizi di consulenza e servizi di sostegno alle famiglie, a chi assume}

compiti connessi al lavoro di cura e alle responsabilità genitoriali, nonché servizi di sollievo; servizi ed interventi a sostegno della “domiciliarità”, rivolti a persone che non riescono, senza adeguati supporti, a provvedere autonomamente alle esigenze della vita quotidiana; servizi ed interventi residenziali e semiresidenziali volti all’accoglienza di persone i cui bisogni di cura, tutela ed educazione non possono trovare adeguata risposta al domicilio; servizi ed interventi volti ad affiancare, anche temporaneamente, le famiglie negli impegni e responsabilità di cura; servizi ed interventi di prima necessità rivolti a persone a rischio di emarginazione, anche per l’accoglienza, il sostegno e l’accompagnamento nei percorsi di inserimento sociale; interventi di sostegno all’inserimento e reinserimento lavorativo delle persone disabili ed in stato di svantaggio (ciò in attuazione degli obiettivi della L.R. 25 febbraio 2000, n. 14).

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l’autonomia e la vita indipendente delle stesse e favorire l’accesso ai servizi, anche con il superamento delle barriere architettoniche esistenti513. Un ruolo determinante è rivestito dai cd. sportelli sociali attivati a livello comunale che svolgono compiti di informazione ed orientamento a favore dei cittadini per quanto riguarda i diritti e le opportunità sociali, i servizi e gli interventi del sistema locale. I Comuni organizzano l’attività degli sportelli sociali con modalità tali da assicurare il contatto anche di chi, per difficoltà personali e sociali, non può rivolgersi direttamente agli operatori preposti al servizio. Per i bisogni complessi di alcuni soggetti, che richiedono l’intervento di attività plurime o l’attivazione di diversi attori sociali, i competenti servizi attivano gli strumenti tecnici per la valutazione multidimensionale del bisogno e per la predisposizione di un programma assistenziale individualizzato. Si ricordi, ad esempio, la possibilità di predisporre un progetto individuale per le persone disabili o un progetto educativo individuale per i minori in difficoltà, in riferimento ai quali viene sempre ad essere individuato come punto di riferimento un soggetto responsabile514.

L’art. 8 della legge regionale menziona il diritto delle donne e degli uomini ad assolvere gli impegni di cura senza rinunciare all’attività lavorativa e l’art. 9 promuove il ruolo della famiglia nella formazione e cura delle persone. La famiglia, del resto, diviene in tempi di crisi un vero e proprio ammortizzatore sociale. La Regione e gli Enti Locali sostengono, per questo, le famiglie impegnate a dare accoglienza ed aiuto a persone in difficoltà, in particolare disabili, minori ed anziani, anche attraverso la predisposizione di attività formative e di supporto consulenziale, agevolazioni tariffarie e d’imposta, nonché facilitazioni per l’accesso ad iniziative ricreative e del tempo.

L’art. 12, in particolare, prevede la predisposizione di assegni di cura per favorire le opportunità di vita indipendente delle persone in condizione di non autosufficienza, anche sostenendo il necessario lavoro di cura. Si tratta dunque di prestazioni economiche erogate a favore del soggetto non autosufficiente o della famiglia di quest’ultimo che presta allo stesso attività di supporto e cura. Sono previste, inoltre, forme di prestito agevolato.

Per le persone disabili sono previste agevolazioni per quanto riguarda la sede del lavoro e servizi specifici di trasferimento per i soggetti che non possono ottenere la patente di guida a causa della propria menomazione psico-fisica515.

La legge regionale, adeguandosi a quanto previsto nella legge-quadro sull’assistenza, dedica un articolo alla carta dei servizi sociali che rappresenta un obbligo per i gestori516; si assicura inoltre

513 _{Art. 2, comma 4, L.R. 2/2003 e art. 5, comma 3, L.R. 2/2003.} 514 _{Art. 7, L.R. 2/2003.}

515 _{Art. 14, L.R. 2/2003.} 516 _{Art. 32, L.R. 2/2003.}

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la partecipazione dei cittadini ed utenti al controllo della qualità dei servizi517. Sempre in riferimento alla qualità, la legge regionale prevede all’art. 34 l’organizzazione di attività formative per il personale operante nell’ambito dei servizi sociali.

L’articolo seguente, ossia l’art. 35, subordina l’attività svolta dai soggetti pubblici e privati al rilascio di un’autorizzazione o alla comunicazione di avvio di attività518. L’art. 38, invece, è dedicato alla erogazione dei servizi mediante accreditamento. L’iter previsto consta di tre fasi: autorizzazione, accreditamento e contratti di servizio tra le amministrazioni competenti e i soggetti gestori, aventi ad oggetto la regolamentazione complessiva degli interventi. Tali contratti sono considerati un punto di arrivo necessario; essi prevedono le modalità per la verifica periodica dei relativi adempimenti e i provvedimenti da adottare in caso di inadempienza519.

La legge richiama anche il sistema dei titoli per la fruizione di prestazioni e servizi sociali520.

517 _{Art. 33, L.R 2/2003.}

518 _{Per il rilascio delle autorizzazioni e per la determinazione dei relativi requisiti si prevede una direttiva}

della Giunta regionale, sentita la Commissione assembleare competente, a seguito dell’acquisizione del parere della Conferenza regionale del terzo settore. Il documento di riferimento nella determinazione di detti requisiti è il decreto del Ministro per la solidarietà sociale 21 maggio 2001, n. 308 (Regolamento concernente ‘Requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, a norma dell’art. 11 della legge 8 novembre 2000, n. 328’). La domanda per l’erogazione dei suddetti servizi va presentata al Comune di riferimento, il cui modello è determinato dalla Regione. Le attività di vigilanza sulle strutture sono effettuate dalle Aziende unità sanitarie locali e dai Comuni, mediante richieste di informazioni, ispezioni e controlli periodici sulle strutture e sui servizi, anche a seguito di eventuali segnalazioni.

519 _{In base all’articolo menzionato, spetta alla Giunta regionale, d’intesa con la Conferenza Regione-}

Autonomie locali e sentito il parere della Conferenza regionale del terzo settore, la determinazione dei servizi assoggettati ad accreditamento. Con il medesimo provvedimento sono definiti altresì, per ciascuna tipologia di servizio, gli ambiti di applicazione, i criteri ed i requisiti per il rilascio dell’accreditamento, con l’obiettivo di promuovere la qualità del sistema integrato dei servizi e di garantire la trasparenza dei soggetti gestori, la tutela del lavoro e la qualità sociale e professionale dei servizi e delle prestazioni erogate. All’accreditamento provvedono in termini pratici i Comuni. L’accreditamento è rilasciato in base al fabbisogno di servizi indicato dalla programmazione regionale e territoriale, acquisito il parere di un apposito organismo tecnico provinciale. Nelle procedure di accreditamento, i Comuni referenti devono attenersi a criteri di non discriminazione, pubblicità e trasparenza. L’accreditamento costituisce altresì condizione per l’erogazione delle prestazioni mediante la concessione di titoli. Il monitoraggio in merito all’attuazione del sistema di accreditamento sul territorio regionale è svolto dalle Province. Sono inoltre previste una serie di sanzioni per chi non rispetta le regole e le norme procedurali relative all’autorizzazione e all’accreditamento (art. 39, L.R. 2/2003).

520 _{L’esempio è quello dei titoli di esenzione totale o parziale dalla partecipazione alla spesa, con}

indicazione delle prestazioni e dei servizi che devono essere erogati, delle caratteristiche degli stessi e delle modalità di fruizione. I destinatari degli interventi, che dispongono del titolo di esenzione, scelgono il soggetto cui rivolgersi tra quelli accreditati per ottenere i servizi e le prestazioni. I Comuni tenuti all’assistenza determinano le tariffe e le modalità di rimborso delle prestazioni totalmente o parzialmente esenti. Il Piano regionale disciplina i criteri e le modalità per la concessione dei titoli, individua i servizi e le prestazioni che possono essere fruite attraverso l’utilizzo degli stessi, nonché le relative procedure e definisce inoltre indirizzi volti a garantire i diritti dei cittadini nell’accesso alle prestazioni ed ai servizi erogati unicamente attraverso i titoli (art. 40, L.R. 2/2003).

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All’art. 41 si prevedono ulteriori disposizioni quanto all’affidamento dei servizi. L’affidamento deve svolgersi nel rispetto della disciplina vigente in materia, privilegiando per la scelta del fornitore le procedure ristrette o negoziate e valutando le offerte secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base della qualità e del prezzo. Il fattore prezzo, in particolare, viene considerato con un peso inferiore al cinquanta per cento del peso complessivo. La Regione e gli Enti Locali riconoscono nell’apporto professionale degli operatori un fattore determinante per la qualità dei servizi alla persona. A tal fine, fermo restando il rispetto delle norme in materia di tutela, libertà e dignità dei lavoratori sono previste azioni per la qualificazione della prestazione lavorativa, anche mediante iniziative di tipo formativo. I contratti d’affidamento e d’acquisto di servizi e di prestazioni garantiscono il rispetto della dignità e della qualità del lavoro, nonché il rispetto delle norme in materia di previdenza ed assistenza e, in caso di gara d’appalto, delle norme previste dalla legge 7 novembre 2000, n. 327521.

Un ruolo determinante nell’erogazione dei servizi sociali è ricoperto dal volontariato a mente dell’art. 44 della L.R. 2/2003, quest’ultimo infatti partecipa alla realizzazione del sistema locale dei servizi sociali a rete, anche mediante la stipula di convenzioni.

Il finanziamento del sistema integrato dei servizi sociali a rete in Emilia Romagna avviene mediante tre canali di finanziamento: fondi statali, Fondo sociale regionale522 e Fondo sociale locale523. È previsto, inoltre, il concorso degli utenti al costo dei servizi sociali ex art. 49 della legge regionale524.

521 _{Legge 7 novembre 2000, n. 327 (Valutazione dei costi del lavoro e della sicurezza nelle gare di}

appalto).

522 _{Le componenti del Fondo sociale regionale sono determinate all’art. 46, esse sono: a) le somme}

provenienti dallo Stato a seguito del riparto del Fondo nazionale per le politiche sociali previsto dalla legge 328/2000; b) le ulteriori risorse integrative regionali da determinarsi con legge di bilancio; c) le eventuali altre assegnazioni statali vincolate ad interventi socio-assistenziali o socio-sanitari; d) le risorse derivanti da organismi dell’Unione europea per iniziative ed interventi in materia di politiche sociali. L’utilizzo di queste risorse è disciplinato agli articoli 47 e 48. Parte delle risorse del Fondo sociale regionale sono destinate a favorire la permanenza al domicilio delle persone non autosufficienti, nonché a fornire risposte di accoglienza e occasioni di socializzazione per il sollievo ed il sostegno alle famiglie nei compiti di cura di persone in condizione di non autosufficienza.

523 _{Il Fondo sociale locale è costituito da risorse pubbliche e da risorse dei soggetti privati. Al Fondo}

sociale locale possono concorrere donazioni e altre forme di liberalità. Agli oneri derivanti dalle attività di formazione si fa fronte, inoltre, mediante finanziamenti provenienti dall’Unione europea per iniziative ed interventi in materia di politiche formative.

524 _{Tra i principi menzionati vi sono: il principio di progressività in ragione della capacità economica dei}

soggetti, ai sensi dell’articolo 53 della Costituzione, e criteri a tutela della condizione delle famiglie numerose, in conformità al contenuto dell’articolo 31 della Costituzione. Tale contributo alla spesa sociale da parte dell’utente è previsto anche per i soggetti non autosufficienti: anziani e disabili. Per quanto riguarda i soggetti non autosufficienti, sono definite le modalità di concorso da parte degli stessi e delle loro famiglie al costo delle prestazioni in relazione ai seguenti servizi socio-sanitari: assistenza

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Un sostegno per i servizi destinati ai disabili e agli anziani è sicuramente dato dal Fondo sociale regionale per la non autosufficienza. Ai sensi dell’art. 50 si considera non autosufficiente la persona anziana o disabile che non può provvedere alla cura della propria persona e mantenere una normale vita di relazione senza l’aiuto determinante di altri525.

La legge predispone una serie di strumenti per il monitoraggio dei servizi, quanto allo stato di attuazione degli interventi, alle modalità di finanziamento, al grado di soddisfazione degli utenti, al livello di qualità dei servizi, all’efficacia e all’efficienza e all’andamento della spesa sociale526. La L.R. 2/2003 ricalca perfettamente le previsioni della legge-quadro 328/2000, considerando tutti gli strumenti necessari per assicurare un welfare attivo e pluralistico, che non trascuri l’aspetto della qualità dei servizi erogati. Determinante, in tal senso, il sistema di monitoraggi e controlli ex ante ed ex post, la previsione di sanzioni, la formazione del personale ed il favorire, nelle gare d’appalto, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa piuttosto che il criterio del prezzo più basso.