Un caso italiano Sentenza 22 gennaio 2002, Cisal c INAIL, C-218/

Per comprendere come la questione s.s.i.g. e regole della concorrenza riguardi da vicino anche il nostro ordinamento, è bene analizzare brevemente un caso italiano ormai noto, mi riferisco alla sentenza Cisal c. Inail204 già citata in precedenza.

…il caso

Il Tribunale di Vicenza decide di adire ex art. 234 CE la Corte di Giustizia delle Comunità Europee in merito alla portata degli ex artt. 81-82 e 86 CE (ora artt. 101-102 e 106 TFUE). Tutto

200 _{Sentenza 12 febbraio 2008, BUPA, T-289/03, punto 190.}

201 _{V. sentenze 17 luglio 1997, GT-Link, C-242/95, punto 53 e sentenza 10 dicembre 1991, Merci}

Convenzionali Porto di Genova, Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA e Anni Azzurri Rezzato Srl c. Regione Lombardia, C-179/90, punto 27.

202 _{Sentenza 17 giugno 1997, Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA e Anni Azzurri Rezzato Srl c.}

Regione Lombardia, C-70/95.

203 _{Sentenza 17 giugno 1997, Sodemare SA, Anni Azzurri Holding SpA e Anni Azzurri Rezzato Srl c.}

Regione Lombardia, C-70/95, punto 47.

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ha inizio con un’intimazione di pagamento diretta a Cisal di Battistello Venanzio & C. Sas, piccola impresa artigiana che si occupa della lavorazione del legno, da parte dell’INAIL, per mancato versamento di contributi inerenti all’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, seguita da una successiva opposizione alla intimazione presentata da Cisal innanzi al Tribunale di Vicenza. Cisal, in pratica, non ha versato i contributi dovuti per uno dei soci dell’impresa, ma tale socio risulta assicurato contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali presso un’assicurazione privata. Secondo Cisal, quindi, la normativa italiana che obbliga le persone ad assicurarsi all’INAIL è contro le regole comunitarie sulla concorrenza, poiché esso detiene un monopolio ed abusa della propria posizione dominante sul mercato. Cisal, per avvalorare la propria tesi, si appoggia ad un parere dell’Autorità garante del mercato e della concorrenza, emesso in data 9 febbraio 1999, in cui quest’ultima afferma che l’INAIL non presenta elementi di solidarietà tali da escluderne la natura economica e d’impresa.

…la normativa italiana

In Italia la normativa di riferimento è il DPR 1224/1965 concernente l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali. Ai sensi dell’art. 126, in particolare, l’INAIL è incaricato di garantire, per conto dello Stato e sotto la sua vigilanza, l’assicurazione obbligatoria contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali in conformità al disposto dell’art. 38 della Costituzione italiana.

Ai sensi dell’art. 55 della L. n. 88 del 9/3/1989, l’INAIL è qualificato come ente pubblico erogatore di servizi, assoggettato alla vigilanza del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. L’INAIL deve adempiere alle funzioni previste secondo criteri di economicità ed imprenditorialità, realizzando una gestione del patrimonio mobiliare e immobiliare che assicuri un idoneo rendimento finanziario.

All’art. 9 del DPR 1224/1965 è previsto l’obbligo dei datori di lavoro di assicurare i propri dipendenti, l’obbligo delle società di assicurare i propri soci ed, infine, l’obbligo per gli artigiani autonomi di assicurarsi se le attività svolte rientrano in quelle indicate in un apposito elenco all’art. 1 e l’assicurato fa parte delle specifiche categorie individuate all’art. 4.

Per il calcolo dell’ammontare dei contributi è previsto un sistema di “ripartizione dei capitali di copertura”. I contributi, in pratica, vengono fissati per ciascun anno in modo da coprire tutti gli oneri conseguenti agli infortuni che possono verificarsi in tale arco temporale. Si deve tenere conto sia delle prestazioni di breve durata sia del valore capitale delle rendite relative agli

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infortuni sul lavoro e alle malattie professionali. Nello specifico, le modalità di calcolo delle tariffe dei premi e dei contributi sono indicate all’art. 40 e per gli artigiani autonomi all’art. 42. L’art. 67 del decreto citato prevede, infine, il cd. principio di automaticità delle prestazioni: gli assicurati hanno diritto alle prestazioni anche in caso di mancata dichiarazione dell’attività lavorativa o di mancato pagamento dei premi da parte del datore di lavoro. Tale principio è stato escluso nei confronti dei lavoratori autonomi, ivi inclusi gli artigiani, a decorrere dal primo gennaio 1998. Tuttavia, le prestazioni possono essere erogate in caso di regolarizzazione della situazione di questi ultimi.

…le riflessioni del Giudice nazionale e le domande pregiudiziali

Particolarmente interessanti sono le riflessioni che inducono il giudice nazionale ad adire la Corte di Giustizia delle Comunità Europee.

Il Giudice ragiona in primis sulla possibile qualificazione dell’INAIL come impresa. Gli elementi sfavorevoli ad una qualificazione dello stesso come impresa sono: il principio di automaticità delle prestazioni su cui si basa il sistema previdenziale, l’iscrizione obbligatoria, l’assenza dello scopo di lucro nell’attività svolta dall’ente. Gli elementi, invece, che potrebbero portare a considerarlo propriamente un’impresa sono: la riscossione di contributi direttamente connessi al rischio assicurativo, la ripartizione del rischio in dieci classi distinte secondo criteri economico-commerciali, l’obbligo legale dell’INAIL di esercitare la propria attività secondo criteri di imprenditorialità. Il Giudice, quindi, formula le seguenti domande pregiudiziali: 1) “Se

costituisca un’impresa ai sensi degli articoli 81 e seguenti del Trattato un ente assicurativo pubblico senza scopo di lucro, quale l'INAIL, cui è affidata secondo criteri di economicità e di imprenditorialità la gestione monopolistica di un regime di assicurazione contro i rischi derivanti da infortuni sul lavoro e malattie professionali fondato su un sistema di iscrizione obbligatoria, il quale eroga prestazioni secondo un principio di parziale automaticità (che assicura la copertura assicurativa al lavoratore dipendente, ma non anche al lavoratore autonomo - a partire dal 1998), anche in caso di mancato pagamento dei premi da parte del datore di lavoro, e calcola i premi sulla base delle classi di rischio in cui si colloca la lavorazione assicurata”; 2) “In caso di risposta positiva al primo quesito, se costituisca una violazione degli articoli 86 CE e 82 CE il fatto che il suddetto ente pubblico pretenda il pagamento dei premi anche nel caso in cui l’interessato, un lavoratore autonomo (artigiano), sia già assicurato presso una compagnia privata contro gli stessi rischi per cui sarebbe coperto affiliandosi al suddetto ente”.

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…la decisione della Corte di Giustizia: l’INAIL è un’impresa?

Circa la controversa qualificazione dell’INAIL come impresa, è interessante fare un raffronto tra le tesi addotte dalle parti e la finale statuizione della Corte di Giustizia.

Cisal sostiene che l’INAIL è un’impresa a tutti gli effetti ex artt. 85 e 86 CE (attuali artt. 101 e 102 TFUE). I servizi forniti dall’INAIL agli artigiani sono esattamente gli stessi offerti dagli assicuratori privati e le prestazioni assicurative sono finanziate mediante contributi che sono stabiliti in base al rischio. Secondo Cisal vi sarebbe una stretta correlazione tra i contributi versati e le prestazioni erogate e da ultimo l’INAIL deve gestire il regime assicurativo secondo principi e criteri di economicità e imprenditorialità. L’INAIL avrebbe dunque natura economica indipendentemente dallo scopo sociale, dalla mancanza di finalità di lucro e dai limitati elementi di solidarietà presenti nel regime.

A questa tesi si contrappone una diversa visione, giuridica e fattuale, prospettata da INAIL, governo italiano e Commissione. Non si tratterebbe per essi di un’impresa. L’INAIL ha un compito di interesse generale che gli è stato affidato e le caratteristiche del sistema previdenziale inducono a non qualificare l’ente come impresa205. Gli elementi a favore della “non impresa” e della conseguente non applicazione delle regole della concorrenza sarebbero i seguenti: 1) l’INAIL non fornisce esclusivamente prestazioni economiche, ma, al contrario, partecipa ad attività di prevenzione, di riabilitazione e di assistenza sociale. Le sue attività non coprono solo il danno diretto ed immediato, ma anche le conseguenze economiche indirette dell’infortunio. L’importo delle prestazioni pecuniarie, inoltre, si basa su criteri fissati dalla legge e dipende dalla retribuzione della vittima e non dall’entità del danno da risarcire. Le prestazioni non sono collegate all’ammontare dei contributi versati dall’assicurato o dai risultati finanziari dell’INAIL; 2) il principio dell’automaticità delle prestazioni è indice rilevante della solidarietà; 3) i contributi non sono proporzionati al rischio.

La Corte conduce il proprio ragionamento partendo dal presupposto che gli Stati sono competenti in via autonoma nell’organizzare i propri sistemi previdenziali206. Nel punto 32 della sentenza Cisal c. INAIL la Corte precisa che la copertura dei rischi di infortuni sul lavoro e di malattie professionali rientra nella previdenza sociale che gli Stati membri garantiscono a tutta la loro popolazione o a una parte di essa. La competenza dell’INAIL in materia è addirittura confermata nel Regolamento (CE) n. 1408/1971. Inoltre, lo scopo sociale perseguito dall’INAIL

205 _{Il caso sarebbe del tutto identico, infatti, alla causa Poucet e Pistre v. sentenza 17 febbraio 1993,}

Poucet e Pistre, cause riunite C-159/91 e C-160/91.

206 _{Sentenza 28 aprile 1998, Kohl, C-158/96, punto 17 e sentenza 12 luglio 2001, Smits e Perbooms, C-}

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emerge dallo stesso principio di automaticità su cui si fonda il meccanismo dell’ente previdenziale. Tale principio, comunque, da solo, non basta a confermare la natura non economica dell’attività svolta dall’ente207. I contributi, inoltre, non sono proporzionati al rischio assicurato e al reddito del soggetto assicurato. Non vi è alcuna correlazione tra i contributi pagati e le prestazioni erogate. Ciò, riportando le stesse parole usate dalla Corte, “implica una

solidarietà tra i lavoratori più retribuiti e quelli che, tenuto conto dei loro redditi esigui, sarebbero privati di un’adeguata tutela sociale qualora tale nesso esistesse208”. Ulteriore indizio

della natura non economica e non imprenditoriale dell’INAIL è indubbiamente il fatto che l’attività dell’ente sia soggetta al controllo dello Stato che, in definitiva, fissa l’importo sia delle prestazioni che dei contributi209. L’iscrizione obbligatoria che connota un tale regime è indispensabile per l’equilibrio finanziario di questo e per l’attuazione del principio di solidarietà210. La Corte conclude dunque, al punto 45 della sentenza, affermando che l’INAIL svolge un’attività esclusivamente sociale e che non si tratta quindi di un’attività economica. L’INAIL non è un’impresa ex artt. 85 e 86 del Trattato (artt. 101 e 102 TFUE) e non è per questo soggetta alle regole comunitarie della concorrenza.

La Corte conseguentemente non si pronuncia sulla seconda questione pregiudiziale e non si interroga sulla necessità o meno di applicare la deroga per i s.i.e.g. di cui all’art. 86, par. 2, CE (ora art. 106, par. 2, TFUE).