dimensione sociale, concorrenzialità e interventismo pubblico”
1. SERVIZI SOCIALI, CONCORRENZA E AIUTI DI STATO: BREVE RICOSTRUZIONE DEL QUADRO GENERALE
1.10 Pacchetto Almunia
1.10.3 Sulla disciplina
Le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico non costituiscono aiuti di Stato se soddisfano i quattro criteri indicati nella sentenza Altmark. Inoltre, se costituiscono aiuti di Stato possono rientrare comunque nell’ambito dalla decisione 2012/21/UE ed essere esentate dal preventivo obbligo di notifica alla Commissione. Se tali compensazioni costituenti aiuto di Stato non soddisfano le condizioni previste dalla decisione310, non per questo debbono considerarsi incompatibili a priori con il mercato interno. Bisogna, infatti, analizzare se esse rientrino nel campo di applicazione della nuova Disciplina311. Gli aiuti saranno, in tal caso, soggetti ad un obbligo di notifica preventiva alla Commissione che valuterà la loro compatibilità con il mercato interno ai sensi dell’art. 106, par. 2, TFUE. In altre parole, le compensazioni rientranti nell’ambito di applicazione della disciplina sono aiuti di Stato e sono soggette all’obbligo
306 Qualora l’importo della sovra-compensazione non superi il 10% dell’importo della compensazione
media annua, la sovra-compensazione può essere riportata al periodo successivo e dedotta dall’importo della compensazione da versare relativamente a questo periodo, v. art. 6 della decisione.
307 Art. 7 della decisione.
308 Su richiesta scritta della Commissione, gli Stati membri forniscono tutte le informazioni che risultino
necessarie per comprendere eventuali profili di regolarità/irregolarità delle compensazioni. V. art. 8 della decisione.
309 Art. 9 della decisione.
310 Casi in cui il s.i.e.g. non rientra nel campo di applicazione della disciplina rationae materiae (v. art.
2.1 della decisione) o in termini di quantificazione della compensazione.
311 Comunicazione della Commissione in GU C8, 11.01.2012, pag. 15-22. La disciplina si applica in
materia di aiuti concessi ad imprese incaricate di s.i.e.g., l’unica esclusione menzionata concerne il settore dei trasporti terrestri ed il servizio pubblico di radiodiffusione v. art. 1 della disciplina.
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preventivo di notifica, ma qualora presentino i requisiti indicati si presume che siano compatibili con il mercato interno. La nuova disciplina sostituisce quella antecedente312.
Le condizioni richieste affinché l’aiuto possa considerarsi compatibile coincidono per molti aspetti con quelle della decisione: il s.i.e.g. per cui è concesso l’aiuto deve essere effettivo e ben definito313 e deve esserci ovviamente un atto di incarico con particolari requisiti314. È stato introdotto un riferimento alla durata dell’incarico; l’art. 2.4 della disciplina prevede che la durata del periodo di incarico non possa superare il tempo necessario per l’ammortamento dell’attività più significativa necessaria per fornire il s.i.e.g.. Come ulteriore requisito vi è la necessità di rispetto della direttiva 2006/111/CE, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese. Si ritiene che gli aiuti che non rispettano tale direttiva compromettano lo sviluppo degli scambi in misura contraria all’interesse dell’Unione, a norma dell’articolo 106, paragrafo 2, TFUE315. Ulteriore requisito è il rispetto delle norme europee in materia di appalti pubblici316; interessante è notare il riferimento esplicito a questo aspetto.
Se il s.i.e.g. è attribuito a più imprese, è necessario che la compensazione venga attribuita senza alcuna discriminazione317. Ai sensi del punto 2.8 della decisione, l’importo della compensazione non deve eccedere quanto necessario per coprire i costi netti determinati dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico, compreso un margine di utile ragionevole. La disciplina indica con precisione il concetto e le modalità di calcolo di costi, entrate e margine di utile ragionevole. Si è aggiunto rispetto al passato il concetto di incentivi all’efficienza318: nel definire il metodo di compensazione, gli Stati membri devono incentivare la prestazione di s.i.e.g. efficienti e di elevata qualità, a meno che possano debitamente dimostrare che questo non sia possibile o
312 V. art. 1.7 della disciplina.
313 La Commissione insiste sul fatto che gli Stati membri non possono applicare obblighi specifici di
servizio pubblico per i servizi che sono già forniti o possono essere forniti in modo soddisfacente e a condizioni, come prezzo, caratteristiche oggettive di qualità, continuità e accesso al servizio, in linea con l’interesse pubblico, come definito dallo Stato, da parte di imprese che operano in condizioni di mercato normali. Per quanto riguarda la questione se un servizio può essere fornito da parte del mercato, la valutazione della Commissione si limita a verificare se la definizione dello Stato membro di un certo servizio come s.i.e.g. sia viziata da un errore manifesto, a meno che disposizioni del diritto dell’Unione forniscano standard più severi. Il nuovo quadro dell’Unione europea aggiunge un nuovo requisito procedurale, richiedendo agli Stati membri di dimostrare “di aver tenuto in debita considerazione le esigenze di servizio pubblico cui è offerto sostegno mediante una consultazione pubblica o altri strumenti adeguati per tener conto degli interessi di utenti e fornitori”. Ciò non si applica qualora sia evidente che una nuova consultazione non apporterebbe alcun valore aggiunto significativo ad una consultazione svolta di recente. Si veda l’art. 2.2, punto 14, della disciplina.
314 Disciplina 2.3. 315 Disciplina 2.5. 316 Disciplina 2.6. 317 Disciplina 2.7.
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opportuno. I meccanismi di incentivazione all’efficienza debbono appunto incoraggiare l’impresa ad una produzione più proficua, prevedendo sistemi di aumento o diminuzione della compensazione in base ai risultati e agli obiettivi raggiunti. Tali meccanismi volti ad incentivare i miglioramenti di efficienza devono basarsi su criteri oggettivi e misurabili, stabiliti nell’atto di incarico e soggetti ad una valutazione ex post trasparente effettuata da un soggetto indipendente dal fornitore del s.i.e.g.319.
Si precisa, inoltre, che le imprese che forniscono attività diverse dal s.i.e.g. debbono avere una contabilità interna che distingua i costi e le entrate derivanti dal s.i.e.g. da quelle derivanti da altre tipologie di servizi. Vi è pure l’ipotesi in cui un’impresa sia incaricata di più s.i.e.g., la contabilità deve separare in termini analitici le diverse attività in modo che vengano controllate eventuali sovra-compensazioni per ciascun servizio320.
Per evitare forme di sovra-compensazione sono previsti alcuni meccanismi di controllo; gli Stati membri devono effettuare, o assicurarsi che vengano effettuate, verifiche regolari al termine del periodo dell’atto di incarico e, in ogni caso, ad intervalli di massimo tre anni. Per gli aiuti concessi con mezzi diversi da una procedura di appalto pubblico con pubblicazione, le verifiche dovrebbero essere effettuate ogni due anni321.
Si prevede un intervento con misure ad hoc da parte della Commissione, nel caso in cui la compensazione pur rispettando i criteri della disciplina cagioni in via eccezionale gravi distorsioni alla concorrenza, ad esempio a causa della durata eccessiva e irragionevole dell’incarico322.
L’obiettivo della normativa in esame è incentivare la trasparenza nell’esercizio di queste attività. In particolare, lo Stato membro deve procedere alla pubblicazione on-line di alcune informazioni per ciascuna compensazione concernente la prestazione di s.i.e.g. che rientri nel campo di applicazione della disciplina323.
È previsto un sistema di relazioni e valutazioni biennali. Tali relazioni saranno pubblicate sul sito-web della Commissione324. In certi casi la Commissione può subordinare una propria decisione positiva a condizioni che permettano di considerare l’aiuto compatibile con il mercato interno, imponendo agli Stati membri obblighi ulteriori, ad esempio relazioni periodiche aggiuntive325.
319 Disciplina, art. 2.8, punti da 39 a 43. 320 Disciplina, art. 2.8, punti da 44 a 46. 321 Disciplina, art. 2.8, punti da 47 a 50. 322 Disciplina, art. 2.8, punti da 51 a 59. 323 Disciplina, art. 2.10.
324 Disciplina art. 3. 325 Disciplina art. 4.
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La disciplina trova applicazione anche per i s.s.i.g., ma sono necessarie alcune precisazioni. Il legislatore europeo prevede significative eccezioni alle regole ivi previste, con una tecnica di esclusione parziale nell’applicazione della normativa che ricorda molto quella utilizzata nell’ambito della stessa direttiva servizi. In pratica, per i s.s.i.g. non trovano applicazione alcuni dei principi sanciti nella disciplina. Questa tecnica di esclusione parziale se da un lato ha il merito di tenere maggiormente conto delle peculiarità che contraddistinguono i s.s.i.g., dall’altro crea un’incertezza di natura giuridica e una difficoltà per gli operatori del diritto e per gli Stati membri di identificare la normativa di volta in volta applicabile.
L’articolo di riferimento è il 2.11, punto 61, che così dispone: “I principi delineati ai punti 14,
19, 20, 24, 39, da 51 a 59 e 60, lettera a), non si applicano agli aiuti che soddisfano le condizioni di cui all’articolo 2, paragrafo 1, della decisione…”. L’art. 2, par. 1, della decisione
comprende anche le compensazioni concernenti i s.s.i.g., esattamente al punto c); i principi menzionati quindi non troveranno applicazione per tale categoria di servizi.
Le esclusioni concernono in ordine: l’esigenza, nell’attuazione della disciplina, di tenere conto degli interessi di utenti e fornitori tramite consultazione pubblica o altri strumenti adeguati allo scopo (punto 14); il rispetto delle norme dell’Unione sull’aggiudicazione degli appalti (punto 19); l’assenza di discriminazione nel caso in cui il medesimo s.i.e.g. sia affidato a più imprese (punto 20); il ricorso, come regola, alla metodologia del costo evitato netto per calcolare la compensazione (punto 24); l’utilizzo degli incentivi all’efficienza (punti da 51 a 59) e, da ultimo, la necessità di pubblicare on-line tra le varie informazioni concernenti la compensazione della prestazione di s.i.e.g. i risultati della consultazione pubblica o degli altri strumenti adeguati di cui al punto 14326(punto 60, lett.a).
La disciplina, come la decisione, è entrata in vigore il 31 gennaio 2012. 1.11 Sul nuovo Regolamento “de minimis” concernente i s.i.e.g.
Al “Pacchetto Almunia” si è affiancato, a partire da aprile 2012, un nuovo regolamento “de
minimis” limitato ai soli s.i.e.g.327.
Il nuovo regolamento “de minimis” concernente i s.i.e.g. non ha pregiudicato l’applicazione dell’antecedente regolamento generale “de minimis” del 2006328 alle imprese, fossero esse
326 Ciò consegue ovviamente dalla non applicazione per questi servizi dell’art. 14 della disciplina.
327 Regolamento (UE) n. 360/2012 del 25 aprile 2012, relativo all’applicazione degli articoli 107 e 108 del
TFUE agli aiuti de minimis concessi ad imprese che forniscono s.i.e.g., in GU L 114 del 26.4.2012, pp. 8- 13.
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incaricate o meno della fornitura di s.i.e.g., sino alla sua naturale scadenza avutasi il 31 dicembre 2013 e, in seguito, del nuovo regolamento “de minimis” del 2013329, sostitutivo del precedente, la cui scadenza, come visto, è fissata per il 31 dicembre 2020. La distinzione tra le due tipologie di regolamenti è, infatti, il campo di applicazione: i regolamenti del 2006 e del 2013 si applicano agli aiuti “de minimis” concessi a qualsiasi impresa (ad eccezione delle imprese impegnate in alcuni settori specifici esclusi dal campo di applicazione dei regolamenti330), il regolamento del 2012 alle sole imprese incaricate di s.i.e.g. (ad esclusione delle imprese operanti in alcuni settori331). Per quanto riguarda gli aiuti concessi per la prestazione di s.i.e.g., quindi, gli Stati membri hanno la facoltà di scegliere se applicare l’ultimo regolamento (UE) n. 1407/2013 o il nuovo regolamento (UE) n. 360/2012332. In pratica, il nuovo regolamento del 2012 concernente i s.i.e.g. non si è sostituito al precedente regolamento “de minimis” del 2006, ma si è affiancato allo stesso; non a caso il periodo di validità del regolamento (CE) n. 1998/2006 era esteso al 31 dicembre 2013. In seguito, il regolamento “de minimis” del 2013 ha preso il posto di quello del 2006 e si è affiancato al regolamento “de minimis” s.i.e.g. del 2012. Nel corso dell’esposizione parlerò di regolamento generale “de minimis” nel primo caso e di regolamento “de minimis” s.i.e.g. o nuovo regolamento s.i.e.g. nel secondo.
La soglia di riferimento del nuovo regolamento che permette di esonerare gli aiuti concessi a imprese che forniscono s.i.e.g. dall’obbligo preventivo di notifica alla Commissione è pari a 500.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari. Si presume, infatti, che le sovvenzioni al di sotto di tale soglia non possano incidere sugli scambi tra Stati membri e falsare o minacciare di falsare
329 Regolamento (UE) n. 1407/2013 del 18 dicembre 2013, in GU L 352 del 24.12.2013, pag. 1.
330 Le esclusioni dal campo di applicazione del regolamento del 2006 e del 2013 (v. art. 1 di ambo i
regolamenti) coincidono, quasi totalmente, con quelle del nuovo regolamento del 2012 (v. art. 2), quest’ultimo però si applica alle sole imprese incaricate di s.i.e.g.
331 V. considerando n. 7 del nuovo regolamento. Il campo di applicazione del Regolamento “de minimis”
s.i.e.g. è indicato nei considerando da 7 a 12 e all’art. 2. Gli aiuti esclusi sono nello specifico i seguenti: “a) aiuti concessi a imprese attive nel settore della pesca e dell’acquacoltura che rientrano nel campo di applicazione del regolamento (CE) n. 104/2000 del Consiglio; b) aiuti concessi a imprese attive nel settore della produzione primaria dei prodotti agricoli di cui all’allegato I del trattato; c) aiuti concessi a imprese attive nella trasformazione e commercializzazione di prodotti agricoli elencati nell’allegato I del trattato, nei casi seguenti: i) quando l’importo dell’aiuto è fissato in base al prezzo o al quantitativo di tali prodotti acquistati da produttori primari o immessi sul mercato dalle imprese interessate, ii) quando l’aiuto è subordinato al fatto di venire parzialmente o interamente trasferito a produttori primari; d) aiuti ad attività connesse all’esportazione verso paesi terzi o Stati membri, ossia aiuti direttamente collegati ai quantitativi esportati, alla costituzione e gestione di una rete di distribuzione o ad altre spese correnti connesse con l’attività d’esportazione; e) aiuti condizionati all’impiego preferenziale di prodotti interni rispetto ai prodotti d’importazione; f) aiuti ad imprese attive nel settore carboniero ai sensi del regolamento (CE) n. 1407/2002; g) aiuti destinati all’acquisto di veicoli per il trasporto di merci su strada da parte di imprese che effettuano trasporto di merci su strada per conto terzi; h) aiuti concessi a imprese in difficoltà”.
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la concorrenza333. Questa soglia è superiore a quella del regolamento generale “de minimis” di 200.000 euro nell’arco di tre esercizi finanziari. Per quanto concerne il settore del trasporto su strada di passeggeri si è previsto il massimale di 500.000 euro334.
Nel nuovo regolamento si conferma la necessità per aversi s.i.e.g. di un atto di incarico che deve risultare da forma scritta. Pur dovendo informare l’impresa della natura del s.i.e.g. per il quale l’aiuto è concesso, l’atto di incarico non deve necessariamente contenere tutte le informazioni dettagliate precisate nella decisione 2012/21/UE della Commissione, del 20 dicembre 2011335. Qualora l’importo complessivo dell’aiuto “de minimis” concesso a un’impresa per la fornitura di s.i.e.g. superi il massimale indicato di 500.000 euro, tale importo non può beneficiare dell’esenzione prevista dal nuovo regolamento, neppure per la frazione che non supera detto massimale336.
Sono previste specifiche regole anche per quanto concerne i cumuli di aiuti337. Gli aiuti “de
minimis” non sono cumulabili con aiuti di Stato relativamente agli stessi costi ammissibili se un
tale cumulo dà luogo a un’intensità d’aiuto superiore a quella fissata, per le specifiche circostanze di ogni caso, in un regolamento di esenzione per categoria o in una decisione della Commissione338. Gli aiuti possono essere cumulati con aiuti previsti dagli altri regolamenti “de
minimis” fino al massimale di 500.000 euro339. Gli aiuti “de minimis” del regolamento “de
minimis” s.i.e.g. non sono cumulabili con alcuna compensazione riguardante lo stesso s.i.e.g., a
prescindere dal fatto che quest’ultima costituisca aiuto di Stato o meno340.
La possibilità di applicare il regime “de minimis” deve essere esplicitamente indicata nella disposizione istitutiva del beneficio. Il regolamento “de minimis” prevede specifici obblighi di controllo in merito all’ammontare complessivo degli aiuti di importo minore ricevuti dalle singole imprese e al rispetto del divieto di cumulo con altri aiuti statali per gli stessi costi ammissibili. Conseguentemente, la concessione di aiuti di importanza minore implica l’adozione di misure idonee a garantire l’esecuzione dei predetti controlli341.
333 Cfr. considerando n. 4 del regolamento (UE) n. 360/2012.
334 V. considerando n. 4; nel regolamento generale “de minimis”, invece, si parla di 100.000 euro
nell’arco di tre esercizi finanziari (v. art. 2, par. 2).
335 V. considerando n. 6. 336 Art. 2, par. 5, regolamento. 337 Art. 2, par. 6, regolamento. 338 Art. 2, par. 6, regolamento. 339 Art. 2, par. 7, regolamento.
340 V. considerando n. 15 e art. 2, par. 8, regolamento. 341 V. art. 3 del regolamento.
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2. In sintesi, procedimento logico da seguire in materia di s.s.i.g., concorrenza e aiuti di Stato.