Esempio di applicazione degli artt 101 e 102 TFUE: il caso Ambulanz-Glöckner sul servizio di trasporto dei malat

...il caso

Il caso237 concerne un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia delle Comunità Europee ex art. 234 CE da parte di un giudice tedesco relativamente all’interpretazione degli art. 85, 86 e 90 del Trattato CE (divenuti in seguito artt. 81, 82 e 86 CE e corrispondenti agli attuali artt. 101, 102 e 106 TFUE). La controversia vede come parti la Ambulanz Glöckner, impresa di diritto privato con sede a Pirmasens in Germania e il Landkreis Südwestpfalz. L’impresa, in particolare, ha richiesto il rinnovo di un’autorizzazione per la fornitura di servizi di trasporto non urgente di malati, ma il Landkreis ha emesso un provvedimento di diniego sulla base dei cambiamenti che hanno investito la normativa di riferimento. In pratica dal 1990 al 1994 la Ambulanz Glöckner si occupa del servizio di trasporto non urgente di malati, ma, a seguito della modifica della normativa, si vede negare il rinnovo dell’autorizzazione in seguito.

...ambito normativo

In Germania sino al 1989 vi è un’unica legge sul trasporto delle persone che vige in tutto il territorio tedesco e che distingue tra trasporto urgente e non urgente; nel primo caso i servizi devono essere affidati esclusivamente ad operatori con specifici requisiti, nel secondo caso, invece, i servizi possono essere forniti da operatori indipendenti. Nel 1989 la legge in oggetto viene ad essere modificata e si prevede l’esclusione del trasporto in ambulanza dal suo ambito di applicazione; così ciascun Land provvede con l’adozione di una propria normativa.

236 _{Regolamento (CE) n. 139/2004 del 20 gennaio 2004, “regolamento comunitario sulle concentrazioni”,}

che abroga una prima serie di regole dettate nel 1989.

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Il Land Renania-Palatinato provvede con una norma del 1991238 che disciplina non solo il servizio di soccorso medico d’urgenza239, ma anche in generale il servizio di trasporto in ambulanza240. Per entrambe la categorie di servizi si prevede il rilascio di un’autorizzazione per i soli soggetti che soddisfino determinati requisiti.

Per quanto concerne la ripartizione delle competenze, la responsabilità del servizio spetta in linea di principio al Land, ai distretti territoriali di quest’ultimo e alle città che costituiscono esse stesse autonomi distretti. Tuttavia, questi soggetti possono concedere l’esecuzione del servizio a “organizzazioni sanitarie riconosciute” senza scopo di lucro, esercitando un controllo, emanando direttive e sostenendone i costi, purché tali organizzazioni siano idonee e disposte a garantire in permanenza l’esecuzione del servizio. La possibilità di delegare tali servizi ad altri operatori è ammessa solo nel caso in cui le organizzazioni sanitarie non siano disposte o idonee a provvedervi.

Nel Land Renania-Palatinato le autorità competenti delegano il servizio di soccorso medico d’urgenza a quattro organizzazioni sanitarie.

L’autorizzazione ad altri operatori indipendenti nell’ambito generale dei servizi di trasporto in ambulanza, in base alla legge del 1991, può essere negata qualora sia prevedibile che il suo rilascio lede l’interesse pubblico ad un servizio di soccorso medico d’urgenza efficiente. Si deve tener conto nello specifico della copertura di tutto il territorio e dell’utilizzazione totale delle capacità nel settore del soccorso medico d’urgenza, tenendo conto del numero di interventi, del tempo necessario per giungere in loco, della durata degli interventi e del rapporto costi e ricavi.

...il giudice a quo

Secondo il giudice a quo241 le normative analizzate di fatto conferiscono alle organizzazioni sanitarie un vero e proprio monopolio sul mercato dei servizi di trasporto d’urgenza e di trasporto malati, dato che concretamente non vi sarebbe in alcun modo la necessità/opportunità

238 _{Rettungsdienstgesetz del 22 aprile 1991.}

239 _{Si fa riferimento al trasporto, con adeguata assistenza medica, di persone ferite o malate, la cui vita è}

in pericolo, per mezzo di veicoli sanitari con personale adatto alle emergenze o per mezzo di ambulanze attrezzate per gli interventi d’urgenza.

240 _{Il trasporto riguarda persone malate, ferite o che hanno bisogno di soccorso, ma che non si trovano in}

una situazione di urgenza, e il loro trasporto viene effettuato, con adeguata assistenza medica, in ambulanza.

241 _{La causa in Germania si sviluppa in un doppio grado di giudizio. Il giudice di primo grado ordina al}

Land di rilasciare l’autorizzazione, evidenziando in particolare che dal 1990 al 1994 la Ambulanz Glöckner ha già svolto attività di trasporto medico non urgente, senza causare scompensi o malfunzionamenti alle organizzazioni che si occupano del trasporto urgente di malati. Il Land propone

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di autorizzare operatori indipendenti diversi. Ad esempio, è difficilmente ipotizzabile l’utilizzazione totale della capacità nel settore medico d’urgenza che normalmente è organizzato in modo tale da garantire un servizio 24 ore su 24, pure nel caso di urgenze o catastrofi. Difficilmente, dunque, potrebbero essere soddisfatti i criteri per il rilascio di autorizzazioni a soggetti diversi dalle organizzazioni sanitarie già incaricate, sia per quanto concerne il trasporto medico d’urgenza sia per quanto riguarda il trasporto medico non urgente.

Il giudice a quo si interroga sull’esistenza nel caso di specie dei presupposti previsti dall’art 90, n. 1, del Trattato (attuale art. 106, par. 1, TFUE) per quanto concerne la concessione ad imprese di diritti speciali o esclusivi. Inoltre, la deroga di cui all’art. 90, n.2, del Trattato (art. 106, par. 2, TFUE) non giustificherebbe l’esclusione della concorrenza per le prestazioni riguardanti il trasporto non urgente di malati.

Il giudice tedesco, quindi, sospende il procedimento e sottopone alla Corte di Giustizia la seguente questione pregiudiziale: “Se la concessione di un monopolio in materia di servizi di

trasporto di malati in una determinata zona geografica sia compatibile con l’art. 86, n.1, CE e gli artt. 81 e 82 CE (ora 106, 101 e 102 TFUE)”.

...sull’applicabilità dell’art. 90, n.1, del Trattato CE (art. 106, par. 1, TFUE)

La Corte valuta in primis se le organizzazioni sanitarie siano imprese ai fini dell’applicazione delle regole della concorrenza e se siano titolari di diritti esclusivi. Essa si pronuncia, dunque, in termini positivi per entrambe le questioni: le organizzazioni sanitarie svolgono attività economiche e sono titolari di un diritto speciale o esclusivo.

...sulla violazione dell’art. 90, n. 1, del Trattato (art. 106, par. 1, TFUE), in combinato disposto con l’art. 85, n. 1, del Trattato CE (art. 101 TFUE)

La Corte evidenzia come, a differenza di quanto sostenuto dalla Ambulanz Glöckner, non sussista alcun accordo vietato tra organizzazioni sanitarie e autorità pubbliche. La decisione di rilasciare o meno un’autorizzazione nell’ambito del trasporto malati viene presa unilateralmente dalle autorità competenti, indipendentemente dal fatto che per legge sia prevista la consultazione delle organizzazioni sanitarie in merito.

dunque appello ed è proprio il giudice di secondo grado a presentare rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia ex art. 234 CE.

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...sulla violazione dell’art. 90, n. 1, del Trattato (art. 106, par. 1, TFUE), in combinato disposto con l’art. 86 del Trattato CE (art. 102 TFUE)

Interessanti sono i passaggi logici seguiti dalla Corte, passaggi che ripercorrono in pratica le definizioni e gli orientamenti giurisprudenziali già citati in merito all’art. 102 TFUE. In pratica, la Corte è chiamata ad accertare l’esistenza reale o potenziale di abusi di posizione dominante da parte delle organizzazioni sanitarie. Per verificare questo la Corte parte dall’individuazione del mercato dei servizi e della sua estensione geografica. Il Giudice, in particolare, accerta l’esistenza di due mercati di servizi distinti: il mercato del trasporto d’urgenza e il mercato del trasporto di malati. Per quanto riguarda l’estensione geografica la decisione spetta al giudice nazionale e così la decisione sull’esistenza o meno di una posizione dominante.

Per quanto concerne l’abuso della posizione dominante, secondo la Corte esso risulta presente. La normativa del 1991, infatti, ha consentito alle organizzazioni sanitarie, già titolari di un diritto esclusivo sul mercato del trasporto d’urgenza, di assicurarsi anche il mercato del trasporto non urgente di malati.

La Corte afferma, infine, che il carattere settoriale e locale del servizio non permette di escludere a priori un’incidenza diretta, indiretta, attuale o anche solo potenziale sugli scambi transfrontalieri, tra l’altro vi è una vicinanza del Land Renania-Palatinato a Belgio, Francia e Lussemburgo. Spetta al giudice a quo, dunque, verificare questo requisito.

...sulla giustificazione ai sensi dell’art. 90, n. 2, del Trattato (art. 106, par. 2, TFUE) Se anche il giudice a quo ritenesse esistente un abuso di posizione dominante, sarebbe necessario comunque interrogarsi sull’applicabilità della deroga concernente i s.i.e.g. di cui all’art. 90, n. 2, del Trattato.

Nel settore del soccorso medico d’urgenza, la Corte ha definito, proprio con la sentenza Ambulanz Glöckner, l’ambito della deroga prevista dall’art. 90, n. 2, del Trattato, riconoscendo come legittime restrizioni della concorrenza, non solo nel caso del soccorso medico d’urgenza, ma anche in un settore contiguo, quale il trasporto non urgente di malati. Ciò per consentire l’espletamento del compito di interesse generale in condizioni di equilibrio economico all’impresa titolare dell’esclusiva.

La Corte, dopo aver qualificato come economica l’attività del trasporto medico e come imprese le organizzazioni sanitarie interessate, delinea in cosa consiste il compito di interesse economico generale: “nell’obbligo di garantire in permanenza il trasporto d’urgenza di persone malate o

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ferite in tutto il territorio interessato, a tariffe uniformi e a condizioni di qualità simili, senza riguardo per le situazioni particolari o per il grado di redditività economica di ciascuna operazione individuale242”. In pratica, il diritto esclusivo di cui al paragrafo 1 dell art. 90 può

essere giustificato sulla base del secondo paragrafo, quando è necessario per garantire l’adempimento della specifica missione di interesse generale affidata243.

Pertanto, la Corte afferma che un’impresa a cui è stata attribuita una missione di interesse economico generale per quanto concerne i servizi di trasporto d’urgenza, può svolgere al contempo servizi di trasporto ordinario di malati. Infatti, la concessione di un diritto esclusivo, nel mercato contiguo a quello coperto dalla deroga, dovrebbe permettere al beneficiario di esercitare la sua missione in condizioni economicamente accettabili, tramite una compensazione tra i settori di attività redditizi e quelli meno redditizi. La possibilità di altre imprese di intervenire nel settore redditizio, infatti, potrebbe secondo la Corte mettere in discussione ed in pericolo la qualità e l’affidabilità del s.i.e.g.244. La Corte, quindi, nel caso di specie, ritiene che le restrizioni della concorrenza nel settore del trasporto malati a favore delle organizzazioni sanitarie trovino giustificazione ai sensi dell’art. 90, par. 2, del Trattato.

1.5 Divieti per gli Stati membri (artt. da 107 a 109 TFUE), finanziamento pubblico dei s.i.e.g. e