Il caso recente delle “wocos” olandes

CE, accerta l’esistenza delle condizioni di applicabilità della deroga dei s.i.e.g. (art. 86, par. 2, CE)275.

Nella successiva decisione Guarantee in favour of the Housing Financing Agency, ancora sulle politiche abitative del governo irlandese, la Commissione ha nuovamente riconosciuto la legittimità dell’affidamento di un s.i.e.g. nel settore degli alloggi sociali276. Secondo la Commissione i programmi di alloggio sociale prevedono finanziamenti di mutui, progetti di proprietà condivisa, progetti di abitazioni a costo sostenibile, sussidi per gli affitti e prestiti di vario tipo per anziani e disabili. I beneficiari di queste misure sono coloro che non potrebbero comprare o affittare in un mercato aperto per questioni di reddito. A causa della loro ridotta capacità di credito, questi soggetti non sono generalmente in grado di ottenere un prestito per l’acquisto o l’affitto di una casa a condizioni sostenibili. Tramite questo sistema di finanziamento abitativo possono ottenere case con affitti più bassi. Sulla base di queste considerazioni, la fornitura di alloggi sociali può essere definita un’attività che rientra nell’art. 86, par. 2, CE, e la promozione dell’alloggio sociale rappresenta un legittimo interesse pubblico dello Stato membro.

Una succesiva decisione, Loan guarantees for social infrastructure schemes, sempre relativa alle politiche dell’Irlanda, può essere considerata in qualche modo “complementare” ai casi esaminati in precedenza. La Commissione riconosce l’esistenza di un s.i.e.g. diretto alla creazione di un buon contesto ambientale per l’insediamento di alloggi sociali. La costruzione delle infrastrutture necessarie, quali parchi e viabilità d’accesso, rientra comunque nei pubblici poteri dello Stato277.

Nella recente decisione Support for construction of special housing for elderly people relativa alla Svezia, la Commissione ha ritenuto infine di dover esaminare le misure relative ad importanti investimenti nel settore degli alloggi sociali, solo ai sensi della deroga di cui all’art. 87, par. 3, lett. c), CE, in assenza di specifica qualificazione da parte dello Stato membro come s.i.e.g.278.

1.9.1 Il caso recente delle “wocos” olandesi

275 _{L’analisi è condotta secondo il seguente schema: operatività del servizio di interesse economico}

generale, affidamento dell’incarico, limitazione della deroga nei limiti del necessario, sviluppo degli scambi all’interno dell’Unione.

276 _{Commision Decision, of 30 June 2004, State Aid N 89/2004, Ireland, Guarantee in favour of the}

Housing Financing Agency, Social Housing schemes funded by the HFA.

277 _{Commission Decision, of 7 December 2005, State Aid N 395/05, Ireland, Loan guarantees for social}

infrastructure schemes funded by the Housing Finance Agency (HFA).

278 _{Commission Decision, of 07 March 2007, State Aid N 798/06, Sweden Support for construction of}

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Il caso che vorrei portare come esempio è quello che concerne le "woningcorporaties" olandesi, responsabili in Olanda della fornitura e costruzione di alloggi sociali, conosciute brevemente anche come “wocos”. Analizzerò nello specifico il ragionamento seguito dalla Commissione nella celebre decisione “State aid N. E 2/2005 and N. 642/2009 – The Netherlands Existing and

special project aid to housing corporations279”. La decisione della Commissione in materia di

concorrenza e housing sociale riguarda due casi strettamente collegati: il caso E 2/2005 ed il caso N. 642/2009.

Nel caso E 2/2005 le autorità olandesi notificano alla Commissione un progetto di aiuto di Stato concernente le “wocos”. La Commissione invia una lettera in data 14 luglio 2005 secondo il regolamento di procedura “Council Regulation (EC) N° 659/1999 of 22 March 1999”, evidenziando i propri dubbi in merito alla compatibilità del sistema con le regole degli aiuti di Stato280. Dal momento di invio della lettera, iniziano una serie di consultazioni tra Commissione e autorità olandesi sul modo di riformare il sistema in modo da renderlo compatibile con le regole europee della concorrenza. In Olanda inizia a livello istituzionale un complesso dibattito, culminato con l’invio di una lettera alla Commissione da parte delle autorità olandesi, in data 3 dicembre 2009, con indicati gli impegni per riformare il progetto esistente di aiuto di Stato alle

“wocos” e per conformarlo alle regole del diritto comunitario281.

Nel caso N. 642/2009, invece, le autorità olandesi notificano un nuovo regime di aiuti per il rilancio delle regioni urbane in declino, aiuti diretti ancora una volta alle “wocos” olandesi.

…caso E 2/2005: la denuncia di I.V.B.N., le caratteristiche delle “wocos” e la loro particolare situazione

La Commissione riceve una denuncia dalla Federazione Europea della Proprietà Privata, meglio conosciuta secondo l’acronimo “I.V.B.N282” concernente gli aiuti concessi alle “wocos” considerati dalla stessa distorsivi della concorrenza. A tale denuncia si aggiunge in seguito quella di “Vesteda”, investitore immobiliare privato.

279 _{V. Piemus H., Real Estate Investors and Housing Associations: A Level Playing Field? The Dutch}

Case, in European Journal of Housing Policy, 2008, p. 81 ss e Caggiano G., op. cit., p. 60.

280 _{Cfr. lettera della Commissione al Governo olandese del 14 luglio 2005, citata da Gruis V., Piemus H.,}

Social Housing Policy: Has the European Commission Anything to Decide, Paper presented at the ENHR Conference “Housing in an expanding Europe: theory, policy, participation and implementation”, Ljubljana, Slovenia, 2-5 July 2006 (reperibile on-line).

281 _{Per la risposta del Governo olandese, v. Permanent Representation of the Kingdom of the Netherlands,}

Reply N L 2 September 2005 to the letter of 14 July 2005 of the European Commission Competition Directorate-General, Financing housing corporations, support measure n. E 2/2005 (reperibile on-line).

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Secondo I.V.B.N., le “wocos” stanno espandendo la loro attività oltre il settore delle “social

housing” e sono sempre più attive nel mercato delle abitazioni di lusso. Data la mancanza di

chiarezza e certezza relativa al loro scopo, esse hanno cominciato a competere nel mercato di costose abitazioni in affitto, con una clientela ad alto reddito. Grazie agli aiuti ricevuti, le

“wocos” si sono dedicate anche alla costruzione di case per competere oltre il mercato degli

affitti e forniscono addirittura servizi di pittura a prezzi modici. I competitori privati, quindi, soffrono di una situazione di concorrenza sleale. I.V.B.N. rimarca la necessità di un intervento delle istituzioni comunitarie per ristabilire in tale settore, in Olanda, una concorrenza leale. Le condizioni di accesso al mercato immobiliare, sia degli affitti che delle vendite, devono essere uguali per tutti. Nel campo delle “social housing” olandesi, infatti, solo le “wocos” sono beneficiarie di aiuti di Stato. Gli aiuti di Stato devono essere diretti alle sole attività sociali di fornitura degli alloggi a persone svantaggiate e non alle attività economiche diverse intraprese dalle “wocos”. Per fare questo, vi è in primis la necessità di individuare con chiarezza il target di popolazione da considerarsi svantaggiata. Le “wocos” si occupano anche della costruzione e vendita di pubblici uffici, come centri culturali e di salute, di locali commerciali, di parchi e di infrastrutture locali. Esse svolgono attività multi-tasking: sostengono servizi sociali come il

coaching familiare, forniscono consulenza finanziaria e favoriscono l’integrazione degli

immigrati. Le “wocos” conducono tali attività in tutte le loro fasi, dall’inizio alla fine, operando normalmente nella forma legale di fondazioni e senza essere soggette a controllo statale. Altre rivestono la forma di società di diritto civile e non sono in alcun modo controllate dallo Stato, è prevista solo una supervisione del Ministro delle politiche abitative e un sistema poco incisivo di tipo sanzionatorio.

Le misure anti-concorrenziali adottate dal governo olandese a favore delle “wocos” sono le seguenti283:

le “wocos” beneficiano di un fondo, WSW284, le cui obbligazioni sono garantite dallo stato; le “wocos” che affrontano difficoltà particolari nel mercato hanno il supporto di un ulteriore fondo, denominato CFV285, finanziato tramite un prelievo generale gravante su tutte le “wocos” ed utilizzato a favore di quelle in stato di maggiore necessità;

le “wocos” impegnate in particolari progetti possono acquistare dai Comuni terreni pubblici a prezzi inferiori rispetto a quelli di mercato;

esse, infine, hanno diritto a prestiti con particolari agevolazioni dalla BNG286. Tra l’altro solo gli enti pubblici, in particolare i Comuni, e le “wocos” possono chiedere finanziamenti a tale banca.

283 _{V. punto III della decisione.}

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...esistenza dell’aiuto di Stato ex art. 107 TFUE, ragionamento seguito dalla Commissione La Commissione procede analizzando accuratamente le singole misure adottate a favore delle

“wocos” per comprendere se effettivamente costituiscano aiuti di Stato ex art. 107 TFUE.

Come prima misura, le “wocos” beneficiano di un fondo, WSW, le cui obbligazioni sono garantite dallo Stato. Tale sovvenzione diretta costituisce a tutti gli effetti aiuto di Stato in quanto i criteri distintivi elaborati nel corso del tempo dalla giurisprudenza sono per la Commissione soddisfatti. La Commissione si domanda, in pratica, se il beneficio comporta un vantaggio per le

“wocos”, se la misura è adottata dallo Stato o è ad esso imputabile, se la stessa risulta selettiva,

se comporta un trasferimento di risorse, se distorce o minaccia di distorcere la concorrenza e se incide, infine, sugli scambi intracomunitari.

La Commissione, in secondo luogo, si interroga sulla natura di impresa delle “wacos” poiché, altrimenti, non avrebbe nemmeno senso interrogarsi sull’applicazione delle regole della concorrenza e, una volta ripercorsi gli orientamenti giurisprudenziali già citati nel corso della dissertazione sul concetto di impresa e di attività economica, propende per una qualificazione delle corporazioni in tal senso287.

La Commissione, una volta qualificate le “wocos” come imprese e verificati i presupposti per l’esistenza di un aiuto di Stato, si interroga se la misura possa in realtà costituire una mera compensazione degli obblighi di servizio pubblico, secondo i criteri sanciti dalla celebre sentenza Altmark. Il quarto criterio però non è soddisfatto, le “wacos” non sono state selezionate secondo una procedura di appalto pubblico e le autorità olandesi non hanno in alcun modo sostenuto né dimostrato che la compensazione è stata determinata sulla base di un’analisi dei costi in cui un’impresa media, ben gestita e adeguatamente dotata di mezzi adeguati, sarebbe dovuta incorrere per adempiere gli obblighi di servizio pubblico, non vi è in pratica alcuna indicazione a disposizione della Commissione che suggerisca che il quarto criterio Altmark sia soddisfatto. Questa prima misura, dunque, costituisce aiuto di Stato.

Per quanto riguarda la seconda misura, si tratta di fondi raccolti tramite un prelievo generale alle

“wocos” più efficienti per il sostegno delle “wocos” che affrontano difficoltà particolari nel

mercato. Già nella sentenza Pearle288, la Corte ha analizzato a quali condizioni i contributi obbligatori raccolti da un organismo intermedio non costituiscono risorse statali. In pratica, le

285 _{“Centraal Fonds Volkshuisvesting”.} 286 _{“Dutch Municipality Bank”.}

287 _{V. punto III.2 della decisione.}

288 _{Sentenza del 15 luglio 2004, Pearle BV, Hans PrijsOptiek Franchise BV e Rinck Opticiëns BV c.}

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condizioni da rispettare sarebbero le seguenti: la misura della raccolta dei contributi deve essere decisa dalla corporazione professionale che rappresenta le imprese e i lavoratori del settore e non deve servire come strumento per l’attuazione delle politiche stabilite dallo Stato; gli obiettivi della misura devono essere interamente finanziati dai contributi delle imprese del settore; il modo di finanziamento e l’ammontare del contributo sono determinate nell’ambito del corpo professionale del settore di riferimento senza alcuna interferenza da parte dello Stato; i contributi devono essere usati obbligatoriamente per finanziare la misura, senza possibilità di intervento da parte dello Stato. Secondo la Commissione, la misura concernente il CFV, è un aiuto di Stato, poiché i criteri indicati non sono rispettati, in particolare, il CSV rappresenta uno strumento di politica statale e alla base vi è un trasferimento di risorse statali.

Per la Commissione anche la vendita di terreni alle “wocos” da parte dei Comuni a prezzi agevolati costituisce aiuto di Stato e così i prestiti agevolati concessi da BNG. BNG, infatti, è una banca con scopo pubblico e gli unici beneficiari di prestiti agevolati sono le istituzioni pubbliche e le “wocos”. I prestiti “wocos” comportano dei tassi di interesse minori e sono concessi a condizioni migliori di quelle che sarebbero previste nel mercato.

…normativa interna e profili storici sulle “wocos”, lettera inviata dalla Commissione alle autorità olandesi

La prima normativa relativa alle “wocos” è la cosiddetta “Housing Law del 1901”, in base ad essa le corporazioni che si occupano di housing sociale hanno l’obiettivo di “migliorare la

situazione abitativa della popolazione”. In origine le autorità pubbliche olandesi fornivano

sussidi diretti alle “wocos” per la costruzione di case. L’obiettivo originario delle “wocos” non è mai cambiato nel corso del tempo. Da un meccanismo di sussidi diretti, le autorità olandesi sono progressivamente passate ad un sistema di prestito statale e di esenzioni fiscali poi ed, in seguito, ad un sistema basato su un Fondo di garanzia. Sebbene le modifiche apportate in itinere dalle autorità olandesi mirino a diminuire progressivamente la distorsione della concorrenza, le misure esistenti costituiscono comunque aiuti di Stato ex art. 107 TFUE.

Nella lettera inviata dalla Commissione alle autorità olandesi, la stessa all’art. 17 indica alcuni suggerimenti per rendere conforme il sistema degli alloggi sociali dei Paesi Bassi alle regole comunitarie sulla concorrenza. Intanto, le “wocos” devono avere una missione di interesse generale ben precisa ed è necessario stabilire il target di popolazione a cui si rivolgono i loro servizi. Le attività commerciali da esse svolte debbono essere nettamente distinte da quelle puramente sociali e gli eventuali aiuti di Stato debbono incidere solamente su queste ultime. La

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Commissione, dunque, consiglia in primis l’individuazione del target di popolazione destinataria dei servizi di housing sociale e, in secondo luogo, una separazione a livello contabile tra attività sociali e attività economiche e commerciali, i servizi di social housing, infine, devono essere adeguati alla domanda dei soggetti svantaggiati.

…impegni assunti dalle autorità olandesi con la lettera del 3/12/2009

Nella propria lettera le autorità olandesi indicano alcuni impegni che intendono assumere per portare il sistema concernente le “wocos” in linea con le regole comunitarie. Intanto, le autorità definiscono il target di popolazione svantaggiata e considerano per destinatari gli individui con entrate inferiori ai 33.000 € annui. Tale tetto viene ad essere indicizzato ogni anno. Questa soglia, secondo studi statistici, copre in Olanda circa il 43% della popolazione. Per quanto riguarda il tetto massimo degli affitti di cui si occupano le “wocos” questo è fissato a 647,53 euro. Il 90% dei servizi di “wocos” è offerto a persone che rientrino nel target indicato; il restante 10% dei servizi, invece, è per le famiglie che superano tale reddito. Le assegnazioni degli alloggi sociali in tali casi si basano su criteri ben precisi, ad esempio, la numerosità del nucleo famigliare, la presenza di minori, ecc.

Le autorità olandesi, inoltre, si impegnano a delineare un sistema di monitoraggio, controllo e valutazione, un sistema fondato in parte su meccanismi sanzionatori, prevedendo anche un sistema di recupero degli aiuti in eccesso. La finalità è soprattutto quella di delineare un sistema più trasparente, con minori abusi anche sotto l’aspetto delle assegnazioni delle abitazioni. Si prevede una divisione del territorio olandese in aree per il mercato delle social housing e la previsione di vere e proprie autorità di controllo. Gli aiuti per la costruzione di nuove strutture sono ammessi solo se queste sono strettamente collegate alle attività di social housing, la regola per la costruzione di edifici pubblici diversi da quelli di social housing deve essere la procedura di appalto e gara.

…sulla compatibilità degli aiuti di Stato con il diritto europeo

La compatibilità delle misure con il diritto europeo va esaminata alla luce dell’art. 106, par. 2, TFUE, che prevede appunto una deroga al divieto generale di aiuti di Stato di cui all’art. 107 TFUE, qualora il servizio rappresenti un s.i.e.g. e la misura sia necessaria per il perseguimento della missione di interesse generale. La Commissione considera poi la decisione 2005/842/CE del 28 novembre 2005 e si interroga in particolare sulla presenza dei necessari requisiti, ossia la

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natura di s.i.e.g. del servizio, l’esistenza di un atto di incarico ex art. 4 della Decisione, l’assenza di sovra-compensazione ex art. 5 ecc.

Vi è ampia libertà degli Stati membri nel decidere cosa sia o non sia s.i.e.g., la Commissione può intervenire in caso di errore manifesto. Le “wocos” offrono sicuramente un s.i.e.g. in quanto offrono abitazione a cittadini svantaggiati che altrimenti non potrebbero permettersi un alloggio dignitoso. Le “wocos” debbono adempiere a determinati obblighi che le contraddistinguono da altre organizzazioni che offrono alloggio, esse, infatti, agiscono per scopo primariamente sociale e secondariamente economico. Le stesse non sono libere di scegliere chi sia il destinatario dell’alloggio; potrebbe trattarsi di persona tossicodipendente, di un ex-detenuto, di un malato psichiatrico e così via. Le “wocos”, inoltre, non possono spostare la propria attività su attività più redditizie o su attività con un profilo di rischio diverso e la stessa vendita delle loro proprietà è sotto una rigorosa regolamentazione. La loro missione di interesse generale è indeterminata nel tempo, ma secondo la Commissione ciò è giustificato dalla particolare natura del servizio svolto. Tuttavia, la fornitura di alloggi sociali costituisce s.i.e.g. se è ristretta ad un particolare target di cittadini svantaggiati o a gruppi in stato di bisogno, altrimenti si è in presenza di una situazione di errore manifesto. La Commissione considera positivamente le modifiche ipotizzate dalle autorità olandesi per le “wocos” nella lettera del 3/12/2009, con tali accortezze infatti le

“wocos” svolgono effettivamente un’attività di interesse generale ed ha quindi senso

l’applicazione della deroga di cui all’art. 106, par. 2, TFUE. La Commissione considera in termini positivi la presenza di un atto di affidamento di tipo legislativo, ritiene inoltre che i criteri Monti-Kroes siano soddisfatti, poiché nel sistema così delineato vi è assenza di sovra- compensazione e vi è l’impegno ad una contabilità separata tra attività economiche e non.

…caso N. 642/2009

Si tratta di un aiuto speciale per migliorare la vivibilità di alcune aree urbane più svantaggiate, selezionate sulla base di indicatori socio-economici, come il livello di reddito, la disoccupazione, l’alfabetizzazione e il tasso di criminalità. Destinatarie degli aiuti sono le “wocos” che operano nelle aree degradate. La misura di aiuto prevista è pari ad un ammontare di 750 milioni di euro per un periodo di 10 anni. Tale aiuto è fornito dal CFV (Centraal Fonds Volkshuisvesting, in inglese Central Housing Fund) ed è destinato alla costruzione di edifici per soggetti con reddito minore di 33.000 € all’anno, con affitto mensile massimo di 647,53 € e alla costruzione di edifici per finalità pubbliche. Il finanziamento deriva da un onere generale posto a carico delle “wocos” che non hanno problemi finanziari; sono previsti infatti nuovi meccanismi di solidarietà tra

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“wocos”. Tale aiuto viene notificato in via preventiva alla Commissione, la quale lo analizza con

la stessa metodologia utilizzata per le altre misure: in primis guarda all’esistenza di un aiuto ex art. 107 TFUE, in secondo luogo qualifica le “wocos” come impresa, si interroga sull’esistenza di una compensazione ai sensi della sentenza Altmark e, dopo aver valutato la mancanza del quarto criterio, si interroga sulla compatibilità dell’aiuto con l’art. 106, par. 2, TFUE e con la Decisione 2005/842/CE. La Commissione ritiene che la deroga ex art. 106, par. 2, TFUE sia ammissibile vista la presenza di un s.i.e.g., l’esistenza di un atto di affidamento e l’assenza di sovra-compensazione289.